복지국가 만들기

책머리에

제1장 개념과 방법
1. 구조의 저편
2. 사회민주주의의 의미론과 전선
3. 자치행정의 경험과 기대

제2장 상조금고 - 수공업 시대의 유산
1. 오래된 현실
2. 온정주의에서 사회정책으로

제3장 시민사회와 노동계급
1. 시민계급과 시민사회
2. 홀로 서는 노동계급
3. 함께 갈 것인가?
4. 국민국가의 길목에서

제4장 갈라서는 길
1. 사회민주당의 탄생
2. 공안정치

제5장 자율인가, 통제인가
1. '비스마르크 사회보험'?
2. '조정하는 노동정치'

제6장 저항하는 사회민주주의
1. '진정한 사회개혁' - 공장입법 운동
2. '완전한 자치행정' - 기억과 저항
3. 국가사회주의의 딜레마

제7장 복지정당의 길로
1. 어디로 갈 것인가?
2. 계급투쟁과 참여정치 사이에서

참고문헌
찾아보기

널리 알려졌듯이 그 ‘최초의’ 복지입법은 철혈재상 오토 폰 비스마르크의 이름으로 탄생했다. 그런 까닭에 그것을 독일제국에서 독특했던 지배정치의 산물로 여기는 의견들이 아직도 줄을 잇고 있다. 사회정책은 예나 지금이나 노동계급을 포섭하는 국가기제로 이해된다. 더욱이 독일 고유의 복지왕정 이념이 사회적 빈곤에 대처하는 군주의 도덕 의무를 이상화했다고 보면, 그러한 견해는 상당한 설득력을 얻게 된다. 비스마르크는 실제로 1881년에 처음으로 발의한 산재보험입법안에 ‘무산계급의 요구와 이익에 봉사하는’ 공적 보험제도 수립이 곧 ‘인륜과 기독교의 의무이자 국가를 수호하는 정치의 과제’라는 설명을 덧붙였다. 이러한 도덕적 수사의 이면에는 통제와 포섭의 양날을 지닌 지배정치가 숨어 있었다. 말하자면 사회민주주의 운동에 재갈을 물린 사회주의자법의 ‘채찍’을 감내하도록 ‘사탕과자’도 필요하다는 기획이었다. 그러고는 약 10여 년의 세월을 거치면서 건강보험법과 연금보험법이 뒤따랐다. 그의 치적 기간에 그토록 오랜 기간을 끌면서 수많은 수정제안을 거친 입법안은 찾아보기 힘들다. 누가 보더라도 그는 그 장막의 무대를 연출한 카리스마 넘치는 인물이었다. 그런 그가 자신의 이름으로 이룩한 복지제도를 ‘의회와 고위 관료 사이에서 태어난 사생아’라고 혹평할 정도로 그 입법결과를 못마땅하게 여겼다. 또한 그는 만년에 자신의 치적을 꼼꼼히 기록한 『상념과 회상』에서 사회보험만은 단 한 마디도 언급하지 않았다. 뭔가 예사롭지 않은 사연이 있었을 것이다. 그렇다면 그 시대의 의미를 다시 읽어야 옳지 않을까? (제1장 개념과 방법, 16~18쪽)

비스마르크의 국가사회주의는 정부의 관료조직 내부에서, 그것도 바로 사회정책과제를 담당한 그의 측근들 사이에서 큰 발발을 사고 있었다. 건강보험법 초안을 작성한 로만도 이들 가운데 속했다. (……) 그러면서 그는 당대의 사회개혁가들과 교류하는 가운데 앞으로 자신의 이름과 함께 부르게 될 ‘조정하는 노동정치’를 구상했다. 그것은 곧 국가가 다만 간접적으로 지원하고 사회세력이 자발적 동기로 참여하는 이익갈등의 조정기제를 의미했다. 그 중심에 사회보험이 자리할 터였다. 이러한 원리에서 그는 국가나 기업이 노동자에게 직접 시혜를 베푸는 온정주의 복지원리를 철저히 거부했다. 그의 이상 속에서 공적 보험제도는 노동력 재생산 기능을 넘어서 노동의 수평적 권리를 보장하는 사회적 파트너십의 기제였으며, 그것은 곧 그의 말대로 “이익공동체의 바탕 위에서 앞을 내다보는 사용자와 노동자가 연대하는 조직체를” 건설하게 될 법률적 토대가 되었다. (……)
노동과 자본이 함께 자율적으로 보험조직을 관리하는 자치행정의 원리를 실현하여 복지제도의 역사에서 큰 획을 그은 로만의 구상은 어찌 보면 아주 간단했다. 그 대강을 보자. 보험조합들은 먼저 최상위기구로서 조합원총회를 결성하며, 거기에서 다수결의 원칙으로 선출된 집행기구가 보험행정을 관리하게 된다. 이 기구를 선출하는 투표권은 보험재정 부담비율에 따라 배분되며, 사용자가 3분의 1을, 노동자가 나머지를 나누어 가진다. 그럼으로써 노동자들은 처음으로 공적 기구에 직접 참여하게 되며, 자본과 대등하게 맞서는 권리를 지니게 된다. 이러한 원리를 처음으로 공적 기제에 끌어들인 로만에게는 그 ‘자율적 유기체’야말로 ‘새로운 사회질서의 발아지점’이었던 것이다. (제1장 개념과 방법, 43~44쪽)

프로이센 영업법은 처음으로 오랜 전통의 상조금고를 합법적 복지제도로 인정하는 한편, 노동하는 인력을 그 기구에 의무적으로 가입시키는 권한을 지방의 행정당국에 부여했다. 또한 영업의 자유라는 시장경제의 원리에 따라 자율적인 조직구성을 인정했으며, 사회문제에 개입하는 국가의 기능을 ‘필요한 경우’로 한정하면서 자유주의 원리에 충실했다. 그러면서도 수공업과 산업체 노동인력을 제도적으로 통제할 수 있는 여지를 남겼다는 점에서 권위주의 노동정책과 같은 줄기에 있었다. 비록 동업조합의 강제의무는 폐지되었으나 장인들은 자율적인 협회를 구성하여 언제라도 수공업 분야의 노동인력을 통제할 수 있었기 때문이다.
새로운 영업법이 정한 보험제도는 가부장 온정주의에 뿌리내렸다기보다는 오늘날 의미의 사회공학에 더 가까이 다가가나 복지기제로 이해해야 옳을 것이다. 이 법률과 더불어 지역의 행정당국은 비로소 전통적 빈민구제의 재정부담을 분산하면서 보험가입에 소극적인 노동인력의 연대복지를 독려할 수 있게 되었다. 또한 수공업과 산업체 노동관계를 당사자들 사이의 자율계약에 맡기는 자유주의 원리가 확립되었으며, 마찬가지로 노동인력에게는 자치적 복지기구가 허용되었다. (제2장 상조금고?수공업 시대의 유산, 69~70쪽)