한국의 대북정책과 지자체의 역할

제1장 서론
연구 배경 및 목적 | 선행 연구 검토

제2장 남북 관계에 대한 새로운 접근법
기존 대북정책 평가 | 대북정책 환경의 변화와 새로운 접근법 필요성

제3장 남북 관계에 대한 새로운 접근법
전략 목표와 기조 | 단계별 추진 전략

제4장 비정부 행위자의 역할: 지자체의 역할을 중심으로
지자체 남북 교류의 목표와 비전 | 지자체 남북 교류 기본 방향 | 지자체 남북 교류 추진 방안

제5장 결론: 다층적·복합적 남북 교류 구상

지금까지 한국에서 통일 정책 혹은 대북정책은 중앙정부의 배타적인 권한 사항이었다. 남북 관계는 국가 안보와 직결되는 것으로 간주되었고, 안보는 국가의 일차적인 관심 사안이었기 때문이다. 그런데 남북 관계에서 중앙정부 이외 행위자의 역할이 점차 증가하고 있다.
1998년 6월 16일 정주영 현대 그룹 명예 회장이 소떼를 이끌고 북한을 방문했다. 당시 정 회장은 어릴 적 자기 아버지의 소 한 마리 판 값 70원을 들고 무작정 상경했던 것을 회고하면서, 한 마리 소를 천 마리로 불려 그 빚을 갚으러 귀향하노라고 말했다. 정 회장과 현대의 대북 사업이 정부 정책과 무관하지는 않았지만, 이 사건은 개인과 기업이 남북 교류의 주요한 행위자로 등장하는 순간이었다.
1999년부터 제주도는 대북 감귤 지원 사업을 시작했다. 이 사업은 전국 지자체가 추진한 남북 교류 협력 사업의 효시가 되었다. 이후 전국 지자체들이 남북 교류에 참여했고 상당수 광역 및 기초 지자체들이 남북 협력 경험을 갖게 되었다. 그런데 왜 한반도 가장 남쪽에 위치한 제주도가 처음으로 남북 교류를 추진하게 되었을까? 지자체들 가운데 가장 적극적으로 남북 교류에 관심을 보인 지자체는 강원, 경기, 인천 등 남북한 접경 지역 지자체들이었다. 경기도는 가장 많은 자체 기금을 조성했고, 강원도는 최초로 전담기구를 설치했다. 이들은 왜 남북 교류에 적극적으로 나서는 것일까? _ 제1장

맞대응 전략은 한반도의 남북 관계와 한국의 대북전략에 주는 시사점이 크다. 한국과 북한 모두 상호 배반보다는 상호 협력을 통해 더 많은 것을 얻을 수 있기에 맞대응 전략은 한국의 대북정책에서 매우 유용한 전략이 될 수 있다. 그러나 남북 관계의 궁극적인 이해관계 구조가 죄수의 딜레마 게임이 아니거나 남북한 모두 또는 어느 일방이 절대적 이득보다 상대적 이득에 더 깊은 관심을 가질 경우 맞대응 전략은 유효성을 상실할 수 있다는 비판도 가능하다.
따라서 남북 관계의 현실적 목표를 ‘통일’이 아닌 ‘공존’으로 상정할 필요가 있다. 이러한 인식은 남북 관계의 게임 변화(game change)를 의미한다. 물론 남북 관계에 엄존하는 상대방의 존재 자체에 대한 부정이라는 현실을 무시할 수는 없을 것이다. 하지만 현실적으로 힘에 의한 통일이 어려운 상황에서 남북 관계의 현실을 좀 더 협력적으로 바꾸어놓지 않는다면 ‘평화적’ 통일은 불가능할 것이다. 북한의 급변 사태와 이에 따른 급작스러운 통일에도 물론 대비가 필요하다. 하지만 그것은 정책으로 추진되기보다는 말 그대로 급변 상황에 대한 대비책으로 마련되는 것이 더 바람직할 것이다. _ 제2장

대북정책의 목표는 궁극적으로 통일이겠지만 그 이전에 필요한 것은 북한 체제의 변화라고 할 수 있다. 사실 햇볕정책의 은유는 따듯한 햇살로 나그네의 외투를 벗겨냈다는 이솝우화에서 따온 것이기 때문에 이 역시 북한의 변화를 상정한 것은 분명해 보인다. 이명박 정부가 표방한 ‘비핵·개방·3000’ 정책도 북한이 변화한다면 지원을 제공하겠다는 것이다. 박근혜 정부의 ‘한반도 신뢰프로세스’ 역시 신뢰할 수 있는 파트너로 북한이 변화하기를 원한다는 점에서는 동일한 측면이 있다.
다만 포용 정책은 상대방의 선의에 기대어 일방적인 지원에 의존했다는 비판을 받고, 보수 정부의 대북정책은 변화를 위한 방안이 없이 강압을 통해 변화를 강제하려 한다는 비판을 받고 있을 뿐이다. 하지만 대북정책을 포용과 강압이라는 이분법적 논리로 접근하는 것은 정책의 융통성을 심각하게 제한하는 결과를 가져온다. 상대방의 변화를 추구하기 위해서는 긍정적·부정적 대응 모두가 필요하기 때문이다. _ 제3장