데이터에 기반한 입법평가 2: 식품안전기본법 (식품안전기본법, 입법평가연구 23-14-1)
윤계형 | 한국법제연구원
7,200원 | 20231115 | 9791193867051
Ⅰ. 배경 및 목적
▶ 입법평가연구의 필요성 및 목적
○ 기후변화와 환경오염, 새로운 과학기술의 발전에 따라 식품분야에서도 새로운 위해 요소가 지속적으로 발생하고 있으며, 식품의 해외 교역이 확대됨에 따라 식품의 이력을 생산단계부터 소비단계까지 일원화 관리가 어려운 상황임. 특히 생명ㆍ건강과 직결되는 각종 식품에 대한 안전성 이슈에 대한 일반 국민의 관심은 매우 높은 분야라고 할 수 있음
○ 식품안전 이슈의 중요성과 시의성을 고려할 때 식품안전에 대한 높아진 국민의 의식수준에 부합하기 위해서도 현행 식품안전 관련 법제의 한계를 정확히 분석하고 이를 체계적으로 해소해 나가기 위하여 가장 주요한 법률이라고 할 수 있는 「식품안전기본법」을 대상으로 하는 입법평가연구가 필요함
○ 본 연구는「식품안전기본법」에 대한 입법평가연구를 통하여 2008년 제정 이후 15년 간 기본법으로써의 기능과 역할을 수행하고 있는지에 대한 확인을 하고자 함. 일반적으로 ‘기본법’에 요구되는 본래적 역할 및 기능은 기본적 이념을 확인하고 그것을 구현하기 위한 지도적 원리나 정책방향을 선언하며, 그 분야의 제도정책의 전체상을 제시하고 정책의 계속성일관성을 확보하며 행정의 통제기능을 하는 것이 바람직한 것으로 이해되고 있음. 따라서 「식품안전기본법」의 입법평가연구를 통하여 이 법을 통해 해결된 요소와 여전히 해결되지 못한 요소들을 연구하고자 함
▶ 입법평가연구의 범위 및 방법
○ 본 연구는 「식품안전기본법」을 대상으로 입법평가연구를 수행하는 바,「식품안전기본법」의 제정 배경을 살펴보고, 법 시행 이후의 입법추이 및 입법환경을 분석함. 또한 「식품안전기본법」과 유관한 다른 관계 법령과의 관계들을 살펴보고, 그에 관한「식품안전기본법」에 대한 전문가 의견조사를 실시하였으며, 「식품안전기본법」의 기본법적 체계 분석, 식품분야 주요 법령과의 관계 분석, 식품안전기본법의 규율체계 분석 등을 통하여 식품안전기본법의 개선을 위한 입법대안을 모색하였음
○ 위와 같은 연구를 위하여 식품안전 분야 연구보고서 및 논문, 관계 법령 등을 조사하고, 식품분야 데이터 및 실태조사등 선행연구들과 관련 자료들을 분석함. 또한 식품안전 분야 법률, 식품정책, 식품공학, 소비자 등 관련 전문가들의 의견조사를 실시하고, 관련 데이터를 기반으로 한 입법대안을 마련함
Ⅱ. 주요 내용
▶ 식품안전기본법의 입법평가연구를 위한 기초적 분석
○ 과거에는 식품안전의 개념보다는 식품위생(Food Hygiene)이라는 개념이 사용되었으며 우리나라의 경우도 식품안전기본법 제정 이전에 식품위생법이 1962년 제정시행되어 식품분야의 가장 광범위하게 적용되어 왔으며, 식품위생을 준수하는 것이 식품안전을 확보해준다는 의미로 혼용되었음
○ 식품안전기본법의 제정 이전에는 식품위생법을 보건복지부와 당시 식약청이 공동소관하였으며, 축산물 및 가공품, 농산물에 대해서는 농림부가, 수산물에 대해서는 해양수산부, 소금은 산업자원부가, 먹는물은 환경부가 각각 나누어 관할하여 각 소관 법률을 집행하여 왔음
○ 식품안전기본법 제정에 대한 본격적인 논의는 2003년 국무총리주재 식품안전관계장관회의에서 「식품안전종합대책」을 수립하고 그 내용을 반영하여 식품안전기본법을 제정하기로 결정하고, 2005년 3월 정부안(당시 보건복지부, 농림부, 해양수산부 공동제안)으로 제정안이 발의되었음
○ 2008년 국회 보건복지위원회에서는 위원회 대안으로 식품안전기본법안을 제안하여 의결하였으며, 2008년 6월 13일 제정되어 같은해 12월 14일부터 시행되었음. 제정법률은 총칙, 식품안전정책의 수립 및 추진체계, 긴급대응 및 추적조사 등, 식품안전관리의 과학화, 정보공개 및 상호협력 등, 소비자의 참여, 총 6개장 30개 조문으로 구성되었음
○ 식품안전기본법 제정ㆍ시행 이후 수입식품 안전성 관리에 관한 체계적인 제도 마련을 위하여 「수입식품안전관리 특별법」이 제정되었으며, 식품ㆍ의약품분야의 시험ㆍ검사 관리체계에 관한 품질관리, 지정절차, 행정처분 등의 일관성 있는 관리를 위하여 「식품ㆍ의약품분야 시험ㆍ검사 등에 관한 법률」이 제정되었고, 여러 법률에 분산되어 있던 식품 등의 표시ㆍ광고에 관한 규정을 통합하고 식품 등의 표시의 기준에 관한 내용을 규율하는 「식품 등의 표시ㆍ광고에 관한 법률」이 제정되었음
○ 식품 분야의 개별 입법이 지속적으로 등장하고 있다는 점은 그간 식품분야의 입법사각지대를 해소하고 다양한 입법수요를 반영한다는 장점이 존재하지만, 식품안전과 관련한 국내 입법체계의 복잡성 문제는 식품안전기본법의 제정 이후에도 여전히 존재하고 있다는 것을 보여주고 있음
▶ 식품안전기본법에 관한 전문가 의견조사
○ 본 연구에서는 식품안전기본법의 실효성을 살펴보고 향후 개선방향을 모색하기 위하여 전문가 의견조사를 실시하였음
○ 본 의견조사는 법률, 식품정책, 식품공학, 소비자 등 식품분야 관련 전문가 20인을 대상으로 식품안전기본법의 기본법으로써 기능과 역할에 대한 의견, 식품안전기본법의 입법체계에 대한 의견, 식품안전기본법의 입법목적 및 관리체계에 대한 의견을 2차에 걸쳐 실시하였음
○ 제1차 전문가의견조사에서는 식품안전기본법의 “기본법”의 기능과 역할에 대한 의견조사를 위하여 식품안전기본법의 구성체계나 조문의 내용들이 기본법으로써 기능과 역할을 하고 있는지에 대한 의견, 식품안전기본법에서 불필요한 규정이나 내용에 관한 의견, 식품안전기본법에 추가해야 하는 규정 등에 대하여 질문하였으며, 식품안전기본법의 입법체계에 대해서는 식품안전기본법의 구성체계에 관한 의견, 다른 법률과의 관계, 식품안전기본법의 원칙과 이념을 체계적으로 제시하고 있는지에 관한 의견을 질문하였음. 또한 식품안전기본법의 입법목적 및 관리체계에 관하여는 입법목적을 달성하는데 효과적으로 식품안전기본법의 입법체계 및 규율사항이 구성되어있는지, 식품안전기본법과 관련 법률이 식품이 농장에서 식탁까지 전주기를 관리하고 있는지에 대하여 질문하였음
○ 제2차 전문가의견조사에서는 제1차 의견조사의 결과를 바탕으로 주요의견들에 대한 동의 척도, 우선 순위 등 전문가의견을 종합하는 조사를 실시하였음. 이 조사를 통하여 식품안전기본법은 입법취지에 부합하는 기본법으로써의 역할을 하는가에 대한 전문가들의 부정적인 의견들이 다수 제기되었으며, 식품위생법 등 관계 법률과의 관계를 정비하여야 한다는 의견 등도 제시되었음. 또한 소비자 입장에서 식품사고에 대한 대응 방안 마련, 소비자 피해 구체에 대한 조치 보완 필요성에 대한 의견도 제시되었음
▶ 식품안전기본법의 쟁점별 분석
○ 식품안전기본법은 식품안전정책의 거시적인 정책 방향성을 아우르는 기본법으로서 규정과 미시적인 규율사항을 두루 포괄하고 있으나 구체적인 실효성 확보수단을 충분히 갖추지 못하고 있다는 본질적인 한계를 가지고 있음. 단지 식품안전기본법이라는 기본법과 같은 구성체계는 식품안전정책의 중요성과 그에 따라 요구되는 역할과 기능을 비추어 볼 때 일정한 한계를 가지고 있다고 평가할 수 있음
○ 식품안전기본법의 입법목적은 명시적으로는 법 제1조에서 밝히고 있는 바와 같이 “식품의 안전에 관한 국민의 권리･의무와 국가 및 지방자치단체의 책임을 명확히 하고, 식품안전정책의 수립･조정 등에 관한 기본적인 사항을 규정함으로써 국민이 건강하고 안전하게 식생활(食生活)을 영위하게 하고자 하는 것”이며, 제정논의에서 나타난 목적은 식품안전관리의 통합관리 부처의 부재 및 소비자의 식품안전에 관한 관심 고조에 대한 대응 조치 필요, 국가의 인적물적 자원의 합리적 배분 및 효율적 운용의 필요성 증가 등에 대한 문제의 대응하기 위하여 법적 근거를 마련한 것임
○ 식품관련법령 중 식품위생법, 건강기능식품에 관한 법률, 어린이 식생활안전관리 특별법, 축산물위생관리법, 농수산물 품질관리법, 수입식품안전관리특별법, 농수산물의 원산지 표시 등에 관한 법률 등 관련 법률과 식품안전기본법의 입법목적의 비교를 통하여 살펴보면, 식품안전기본법은 식품의 유형이나 단계를 분리하지 않고 식품안전 전반에 관하여 규율하고자 함으로써 다른 관계 법률에 비해 포괄적이고 일반적인 입법목적을 가지고 있다는 점을 확인할 수 있으며, 이는 다른 법률과의 관계에서 식품안전기본법이 식품안전분야의 상위적ㆍ포괄적 입법목적을 가진 규정이라고 할 수 있음
○ 식품안전기본법은 해당 법률에서 ‘식품안전법령등’을 「식품위생법」을 비롯한 32개 법률과 해당 법률의 위임사항 또는 그 시행에 관한 사항을 규정하는 명령ㆍ조례 또는 규칙 중 식품등의 안전과 관련된 규정을 열거하는 방식을 취하고 있으나, 이는 매우 광범위하여 실제로 식품안전기본법과 ‘식품안전법령등’의 규율 간의 구체적인 연관성 부족, 규율 간의 조화성에 대해서는 규정의 중복성, 용어 간의 통일성 부족, 종합적인 지도 원리나 이념 규정의 부재, 규정의 이동 필요성 등 식품 분야 유관 법률과의 관계에서 다양한 문제점들을 보이고 있음
○ 식품의 단계별 입법체계를 분석한 결과 특히, 식품의 생산단계의 경우 농수산물, 축산물, 먹는물, 소금 등 개별 부처마다 각각의 소관 법률로 관리하고 있어 일원화된 관리가 더욱 어렵다는 것을 확인할 수 있으며, 소비단계의 경우에도 식품위생, 건강기능식품, 어린이식생활 등 개별 법률에서 규율하고 있어 식품의 전주기 관리를 식품안전기본법을 통해 실현하기는 어려움. 또한 식품안전관리의 세부 기능, 즉 위생관리 등급제, 식품등의 이물질 관리, 식품등의 회수조치 등에 대한 업무도 식약처, 지방식약청, 시도, 시군구에서 분담하고 있어 신속한 대응이 어렵다는 문제가 존재함
▶ 식품안전기본법의 개선을 위한 입법대안 제언
○ 현재 기본법이라는 제명을 가진 법률들이 지속적으로 제정ㆍ시행되면서 기본법이 헌법 및 유관 분야의 개별 법률과의 관계에서 가지는 효력이나 의의에 대하여 많은 논의가 있어 왔지만, 개별 영역 별로 그 입법취지가 다르고 기존 법률과의 관계 설정의 문제도 복잡하여 명확한 결론에 이르는 것이 어려운 실정임. 그럼에도 불구하고 식품안전기본법을 둘러싼 법적 문제를 해소하기 위해서는 식품안전 분야에서 실질적인 기본법으로서의 역할이나 기능을 효과적으로 수행하기 위하여 새롭게 추가되어야 할 사항과 개정되어야 하는 사항을 정비하여야 할 것임
○ 식품안전법령이 적용되고 있는 분야에서 식품안전기본법에 규정된 규제적 수단들이 실질적으로 적용될 수 있는지에 대한 의문이 있음. 따라서 식품안전기본법의 정비를 통하여 기본법적 지위 및 체계를 갖추는 입법대안의 마련이 필요하다고 할 수 있음. 특히 이른바 식품안전법령등으로 일컬어지는 식품안전 관련 법령들의 원칙 등을 식품안전기본법에서 명확하게 제시하고 이에 따라 관련 법령들이 정비(제개정 포함)될 수 있도록 하는 역할을 하는 것이 중요할 것임
○ 식품안전기본법에서 식품의 사전적-사후적 전주기 안전관리에 관한 원칙 등을 제시하고 식품위생법 등 개별 법률에서는 식품등의 유형이나 종류별로 별도로 규정하여야 할 사항들만 다루는 방향으로 개선하여 식품안전기본법과 식품분야 관계 법률의 체계정합성을 확보하여야 할 것임. 즉, 식품을 유형별로 구분하여 그 특수성을 반영하여 규율할 필요성도 분명히 존재하지만, 식품이라는 하나의 대상으로 통합적인 관리체계를 갖추어 식품 전주기의 일원화된 관리를 위하여 실효성을 확보할 수 있도록 식품안전기본법 및 관련 법령을 정비하여야 할 것임
Ⅲ. 기대효과
▶ 식품안전기본법의 개선방안
○ 본 연구를 통하여 식품안전기본법의 입법체계에 관한 문제, 기본법으로써의 역할과 지위에 관한 문제, 그리고 식품안전 분야 개별 쟁점에 대한 문제점 분석 및 입법대안 제언을 통하여 향후 식품안전기본법의 개선방안을 모색하는데 활용될 수 있을 것임
○ 식품안전기본법과 식품안전 분야의 다른 법률과의 관계를 고찰함으로써 식품안전기본법과 식품 분야 관련 법률의 연계성 확보를 위한 정비방향도 함께 제시하여 이에 관한 입법자료로 활용될 수 있을 것임
▶ 입법평가연구 방법론의 적용
○ 본 연구는 입법데이터 분석(법령 분석, 행정계획 분석, 입법배경 및 입법환경 분석), 사회학적 조사방법론(전문가 의견조사) 등을 통하여 입법평가연구 방법론을 실제로 연구에 적용하는 시도를 함으로써 향후 다른 법률의 입법평가연구에도 활용될 수 있을 것으로 기대함
