일본의 사회정책

제1부 주사회정책의 이론과 시각

Chapter 1 복지국가의 사회문제 / 15
1. 자본주의와 시장기구 16
2. 복지국가의 등장과 사회문제 19
3. 사회문제와 사회정책 24
4. 사회정책의 개념논의 28

Chapter 2 사회정책의 시각과 논의 / 33
1. 영국의 사회정책 34
2. 독일의 사회정책 37
3. 국제사회의 사회정책 41
4. 일본의 사회정책과 노동문제 47

Chapter 3 일본의 노동정책과 사회정책 / 55
1. 일본 특유의 사회정책 56
2. 노동력 상품의 특수성 59
3. 사회정책의 특질 64
4. 노동정책의 역사적 전개 68

Chapter 4 일본의 사회정책 변용과정 / 73
1. 사회정책의 태두와 변천 74
2. 사회정책논쟁의 경과 80
3. 일본 사회정책의 특수성 87
4. 사회정책의 전환기 90

Chapter 5 일본의 사회보장제도 / 101
1. 사회보장이란? 102
2. 일본의 사회보장제도 104
3. 소득보장과 공적연금 109
4. 기타 사회보장제도 120

제2부 현실적 사회문제와 대책방향

Chapter 6 일본의 사회문제와 대책 / 131
1. 일본의 사회문제 132
2. 일본형 사회정책의 형성 133
3. 일본사회의 사회적 정책과제 136
4. 사회변화와 사회복지서비스 146

Chapter 7 일본의 생활보장시스템 / 153
1. 일본형 생활보장체계 154
2. 임금인상 수준과 노사관계의 동향 158
3. 일본의 생활보장시스템 161
4. 새로운 고령사회 대책(고령사회대책대강) 167

Chapter 8 고령사회의 라이프스타일 / 175
1. 노인문제에 관한 분석시각 176
2. 노년기의 여가활용과 사회참여 182
3. 고령자의 라이프스타일 189
4. 고령자대책 분석 195
5. 정책적 향후과제 205

Chapter 9 사회보장개혁과 복지문화 / 213
1. 인구변화와 복지문화의 형성 214
2. 복지문화의 방향과 가능성 225
3. 일본형 복지사회 230
4. 사회보장ㆍ세제의 개혁 235

Chapter 10 저출산ㆍ고령사회의 사회정책 / 245
1. 저출산ㆍ고령사회의 문제제기 246
2. 저출산의 환경 변화 250
3. 인구고령화의 환경 변화 254
4. 저출산ㆍ고령사회의 정책방향 262

마무리에 즈음하여 279
찾아보기 284

제1부 사회정책의 이론과 시각

제1장 복지국가와 사회문제

1. 자본주의와 시장기구

자본주의란 용어는 학자에 따라 다양한 뜻으로 쓰이고 있다. 예를 들면 마르크스(Karl Heinrich Marx)는 자본주의의 특징을 ‘이윤획득을 목적으로 상품생산이 이루어진다는 점, 노동력이 상품화된다는 점, 생산이 무계획적으로 이루어진다는 점’으로 보았다. 베버(Max Weber)는, 근대자본주의는 ‘합법적 이윤을, 직업으로서 조직적ㆍ합리적으로 추구하는 정신적 태도’라고 정의하였다. 요약하면 자본주의란 상품생산에 의해서 이윤을 획득하려고 하는 정신적 태도를 말하며, 자본주의체제 또는 자본주의경제란, 이와 같은 태도 하에서 상품생산이 이루어지고 있는 유통경제조직을 말한다.
자본주의의 특징으로서 일반적으로 인정되는 점은 ①사유재산제에 바탕을 두고 있는 점, ②모든 재화에 가격이 성립되어 있는 점, ③이윤획득을 목적으로 하여 상품생산이 행해진다는 점, ④노동력이 상품화된다는 점, ⑤생산은 전체로서 볼 때 무계획적으로 이루어지고 있다는 점 등을 들 수 있다.
자본주의란 생산수단인 자본을 소유하고 있는 자본가가 노동자를 고용하여 시장에서 가격의 매개변수적 기능을 통해서 최대의 이윤획득을 위해 상품을 판매하는 경제체제라 하겠다. 다시 말해 자본주의 경제는 상품생산이 행하여지는 경제이다. 상품이란 판매를 통해 이윤을 얻기 위해서 생산되는 재화를 말한다. 자급자족의 가족경제에서는 가족의 욕구를 충족시키기 위하여 재가 생산되었다. 이것을 ‘자기생산’이라고 한다. 중세의 도시경제에서는 타재(他財)와의 교환을 위하여 재의 생산이 이루어졌다. 이를 ‘주문생산’이라고 한다. 반면 자본주의 경제에서는 판매를 통해 이윤을 얻기 위하여 재가 생산되는데 이와 같은 생산양식을 ‘상품생산’이라고 한다.
자본주의 이전의 사회에서 교환이 이루어졌던 것은 자기의 직접적인 욕구충족에 필요한 재를 얻기 위해서였다. 예를 들면, 소맥의 소유자는 이것을 팔아서 화폐로 바꾸고 이 화폐로 직물을 사는 것과 같다. 이와 같은 교환은 마르크스의 정의에 따르면, W(상품) → G(화폐) → W'(다른 상품)이라는 형식으로 나타난다. 이에 대하여 자본주의 사회에서 화폐는 자본으로서 작용한다. 자본가는 화폐자본으로써 생산수단을 사들이고 이것을 사용해서 재를 생산하며, 이것을 팔아서 먼저 투하한 화폐보다도 다 큰 화폐액을 획득하려고 한다.
이와 같은 교환은, G(화폐자본) → W(상품) → G'(＝G＋g)의 형식으로 표시된다. 이 식에서 g는 이윤 또는 잉여가치(剩餘價値)이며, 이것을 획득하기 위한 생산이 상품생산이다. 이 이윤 또는 잉여가치가 어떻게 발생되는가? 마르크스는 이것은 자본가가 노동자를 착취함으로써 발생하는 것이라고 정의하였다. 이에 대하여 근대경제학자들은 이윤은 자본의 제공자에 대한 정당한 보수라고 생각하였다.
상품의 가치는 노동과 생산수단의 결합에 의해서 창출되며, 그 가치는 노동자와 자본가에게 각각의 기여도에 따라 분배된다. 이윤은 노동자를 착취한 결과가 아니라 자본의 공헌에 대한 보수라는 것이다. 이와 같이, 이윤이 착취에 의해서 발생하는 것이냐의 여부에 대해서는 학자에 따라 견해를 달리하고 있지만, 자본주의 사회에서는 이윤획득이 인정되고 있으며 이를 획득하고자 생산이 영위되고 있다.
자본주의 경제에서는 모든 재에 제각각 가격이 성립되고, 그 가격을 기준으로 재의 생산ㆍ교환 및 소비가 이루어진다. 재의 가격이 오르면 생산 또는 공급이 증가하고, 소비 또는 수요가 감소한다. 가격이 내리면 공급은 감소하고 수요는 증가한다. 그러므로 가격은 그 가격에서 수요와 공급이 일치할 수 있는 수준에서 결정된다.
이와 같이 자본주의의 경제적 질서는 가격의 성립에 의하여 유지된다. 상품의 가격은 수요와 공급의 관계에 의해서 결정된다는 설이 일반적이지만, 상품생산에 투하된 노동량에 일치 또는 비례한다는 설, 상품의 생산비에 평균이윤을 더한 선에서 안정된다는 설, 상품의 효용에 의해서 결정된다는 설 등이 있다.
자본주의 경제의 장점은 첫째, 경제활동의 자유가 있다는 점이다. 사람들은 자유롭게 직업을 선택하고, 마음대로 생산과 소비를 할 수 있다. 둘째, 이윤 획득을 목적으로 자유경쟁이 이루어지기 때문에 사람들은 창의력을 발휘하여 좋은 상품을 저렴한 가격으로 생산하려고 한다. 이것이 사회에 양질의 풍부하고 저렴한 재화를 공급하는 결과가 된다. 이것을 아담스미스는 ‘보이지 않는 손’에 의해 조정되는 것이라고 하였다.
반면, 자본주의의 단점은 첫째, 빈부의 격차가 크다는 점이다. 최근에는 노동조합의 힘이 강화되거나 국가에 의한 소득재분배정책이 추진되어 분배의 불균형 시정노력이 가미되기도 한다. 둘째, 생산이 자유경쟁을 바탕으로 영위되기 때문에 전체로서는 무계획적이 되어 공황이나 실업이 발생할 수 있다.
이렇듯 초기의 상업자본주의에서 진전된 산업자본주의 과정에 있어서 자유주의에 입각한 자유경쟁에서는 군소기업이 도태되고, 대기업만이 생존경쟁에서 잔존하여 서로의 이윤확보를 위해 상호독점을 결성하게 된다. 이 과정에서 자유경쟁은 무너지고 자본의 집중, 기업결합 등에 의한 독과점기업이 출현해 독점자본과 결합한 금융자본이 지배적인 역할을 맡게 된다. 따라서 자본주의는 시장의 실패로 인한 사회문제를 노출하게 되었으며, 가격의 자동조절기능 또한 불가능해짐으로서 정부의 간섭과 통제를 요하게 되었다.
경제에 대한 국가통제는 자본주의 초기에는 예외적이었으나 자본주의가 발달되는 과정에서 오늘날에는 일반화되어 국가와 경제는 밀접한 관계를 갖게 되었다. 따라서 20세기 후반부터는 이러한 자본주의의 변모에 따른 재인식이 있었으며 그러한 관점에서 수정자본주의(modified capitalism) 혹은 혼합경제(mixed economy) 등으로 부르고 있다. 물론 이러한 시각이 정통적 자본주의에 입각한 산업자본주의 자체를 부정하려는 것은 아니며 그보다는 자본주의의 장점을 살리는 한편, 자본주의의 변모를 계기로 이른바 복지국가를 지향하려 하려는 경향이 엿보인다.

2. 복지국가의 등장과 사회문제

국가는 개인과 가족의 정상적인 기능수행을 보완 또는 대신하는 기능을 수행해야 하는데 국가가 이러한 기능을 수행하도록 제도화한 것이 사회복지제도이다. 그리고 국민의 삶의 안전과 기본적인 욕구를 보장해 주는 최소한의 사회복지제도를 갖추고 있는 국가를 복지국가라 할 수 있다. 복지국가(welfare state)의 등장은 역사적인 발전맥락과 이론적 시각에 따라 국가의 정치적, 사회적 및 경제적 체제에 따라 다양하게 정의되고 있어서 합의적인 정의로서 단정하기는 쉽지 않다.
복지국가에 대한 여러 가지의 정의 가운데 복지국가의 공통적인 특성이 잘 드러난 김태성ㆍ성경륭의 정의에 의하면, 복지국가는 “자본주의 경제체제와 민주주의적 정치체제하에서 국민에 대하여 최소한의 국민적 최저수준(national minimum)의 삶의 안전과 기본적 욕구를 보장하는 국가”라고 정의할 수 있겠다.
복지국가는 시민 개인의 복지를 보장해 주는 정도와 범위에 따라 여러 유형으로 나눌 수 있다. 예를 들어, 자본주의국가에서는 완전고용ㆍ최저임금보장ㆍ사회보장제도 등이 가장 중요한 시책이다. 복지국가는 일정수준의 경제성장에 의하여 얻어지는 국민소득 총액의 증대를 바탕으로 조세정책, 일부 산업의 국유화, 완전고용, 쾌적한 의식주의 확보, 질병자ㆍ실업자ㆍ노인과 모자(母子)의 사회보장, 국민연금 등에 의하여 국민들로 하여금 최소한의 건강하고 문화적인 생활을 보장하는 것이다.
한편, Esping-Andersen은 사회복지 수급권을 사회권으로 인정하는 정도와 그 사회에서 사회복지 수혜로 인하여 사회가 계층화가 되는 정도에 따라 복지국가를 자유주의 복지국가(Liberal Welfare State), 조합주의 복지국가(Corporatist Welfare State) 및 사회민주주의 복지국가(Social Democratic Welfare State)로 분류하고 국가와 가족과의 역할이 어떤가를 아울러 설명하고 있다. 나아가 국가와 가족과의 관계를 살펴보는 데 있어서 그가 제시한 유형이 비교적 적합한 분류로서 받아들여지고 있다.
세 가지의 복지국가 유형을 간략히 도표로 제시하고 각 복지국가의 특성과 복지국가의 경험에서 나타난 가족과 국가의 역할이 어떠한가를 아울러 살펴보자. 자유주의 복지국가는 복지국가로서 최소한도의 조건을 갖춘 국가라 할 수 있다. 이러한 유형에 해당되는 국가는 자유주의적 전통이 강한 미국, 캐나다, 호주 등이다. 여기에서는 저소득층은 공적부조에 의해서 근로계층은 사회보험에 의하여 생활의 기본적 욕구를 충족하는 것을 목표로 하고 있고 공적부조와 사회보험의 급여수준이 국민적 최저수준에 도달하지 못하는 경우가 많다.
개인에 대한 복지의 제1차적인 책임자는 가족이고, 국가는 제2차적으로 가족의 능력으로 가족 구성원 개인의 복지문제를 해결하려는 조합주의 복지국가는 피용자를 주대상자로 하여 보편주의적 서비스를 제공하는 경향을 띠고 있다. 조합주의 복지국가 역시 공적부조와 사회보험을 위주로 해 그 적용대상과 급여수준을 확대하고 있는 정도의 국가로서 여기에 해당하는 국가는 오스트리아, 프랑스, 독일, 이탈리아, 영국 등이다.
사회민주주의 복지국가는 개인의 복지문제를 시장과 전통적인 가족의존에서 벗어나게 하여 국가비용으로 개인의 복지를 위한 금품과 서비스를 제공하는 국가이다. 이에 해당되는 국가는 스웨덴, 노르웨이, 핀란드, 덴마크 등의 스칸디나비아의 국가들이다. 이러한 유형의 복지국가에서는 사회복지의 대상이 전 국민이 되고 서비스가 욕구에 따라 보편적으로 전 국민에게 주어지고 복지의 급여수준도 최저한도의 생계비 이상의 상당한 수준에 이르고 있다.
한편, 제2차 세계대전 후 한동안 일본의 사회정책의 중심은 고용과 노동을 중심으로 한 일본형복지국가로서 발전해 왔다는 견해가 일반적이었다. 성장기에는 일본형 복지국가의 특성으로서 노동확보를 위한 회사주의와 기업중심사회의 성격을 띤 「노동복지국가」로서 형성되어 왔으나, 이제는 노동만을 주요 대상으로 논할 수 없는 시대에 이르렀다. 왜냐하면 현재 일본에서는 고령화의 급속한 진전, 노동자 의식의 다양화, 고용구조의 변화 등에 따라 노동시장의 변화와 공적연금제도의 개혁 등 고령화에 따른 다면적인 문제점이 제기되고 있기 때문이다. 이 같은 문제점이 고용안정, 노사관계의 안정화, 사회보험제도의 안정화 등 사회정책의 주요과제인 것이다. 따라서 근로자문제도 아직 완전히 해결되었다고는 할 수 없다.
일본이 본격적인 복지국가로의 움직임을 보인 것은 1970년대에 들어서부터인데(복지원년 1973년), 그 당시 상황은 경제위기 속에서 복지국가를 추진해야 했다. 다른 선진국에 비해 복지국가 도입이 30년 정도 늦었지만 안정적인 경제성장을 배경으로 제도적 정비를 추구해 사회보장을 비롯한 복지체계를 확립하였다. 1990년대에 이르러서는 다른 선진국과 마찬가지로 지속가능한 복지국가의 구축이라는 과제를 답습하게 되었다. 즉, 거품경제 붕괴 후의 영향으로 실업률(2000년대 5%대 수준)도 다시 늘어나 21세기를 맞이한 현재에도 모든 근로자가 풍요로운 생활을 영위할 수 있게 된 것은 아니다.
그렇지만 전후의 경제발전과 더불어 노동자보호정책의 전개와 사회보험제도의 정비 등에 의해 대다수의 근로자층은 극빈 상태로부터는 벗어났다. 현재는 노동시간 단축과 생활대국을 지향하는 여러 형태의 대책에 의해서 근로자층도 일정한 생활수준을 유지할 수 있게 되었다. 이러한 현실 속에서 최근, 세대 간 격차와 사회보장 부담의 형평성문제, 저출산 및 급격히 증가하고 있는 고령자집단의 노후생활보장 등이 사회문제로 대두되고 있다.
이러한 배경 하에 현실문제로 대두된 사회문제로서의 저출산과 고령화문제가 사회정책의 중심과제가 되고 있으며, 현대의 사회정책 대상은 바야흐로 근로자를 위한 정책뿐만이 아니라 고령자를 포함한 「전 국민의 생활정책」 으로서 파악해야 할 것이다. 왜냐하면 저출산 및 인구 고령화는 경기와 같이 순환하는 일시적 현상이 아니라 공업화, 국제화와 마찬가지로 구조적으로 변화할 수밖에 없는 사회전체의 시스템조정이 필요하기 때문이다.