EU법 입문

제1장 파리에서 리스본까지 / 13

제2장 유럽연합의 근본적 가치
제1절 평화의 보증인으로서의 EU / 28
제2절 반복되는 주제로서의 통일과 평등 / 28
제3절 기본적 자유 / 29
제4절 연대의 원칙 / 30
제5절 국가 정체성의 존중 / 32
제6절 안전보장의 요청 / 32
제7절 기본권 / 32

제3장 유럽연합의 ‘헌법’
제1절 EU의 법적 성질 / 40
제2절 EU의 임무 / 45
제3절 EU의 권한 / 52
제4절 EU의 기관 / 57

제4장 EU의 법질서
제1절 법의 창조물과 법에 근거한 공동체로서의 EU / 103
제2절 연합법의 법원(法源) / 104
제3절 EU의 행위수단 / 113
제4절 EU의 입법절차 / 127
제5절 EU의 법적 보호제도 / 134
제6절 회원국의 연합법 위반책임 / 144

제5장 전체 법질서와 관련한 연합법의 지위
제1절 EU법질서의 자율성 / 148
제2절 연합법과 국가법 간의 상호작용 / 150
제3절 연합법과 국가법 간의 갈등 / 153

제6장 결어 / 164
부록 / 167

제1장 파리에서 리스본까지
－로마, 마스트리히트, 암스테르담과 니스를 경유하여－

제2차 세계대전 종전 직후까지도 우리의 국가개념과 정치생활은 거의 전적으로 국가의 헌법 및 법률에 기초하여 전개되었다. 이러한 기초에 입각하여, 민주국가의 시민과 정당뿐만 아니라 국가 및 그 기관들에 대해 구속력있는 행위규범들이 제정되었다. 유럽이 완전히 붕괴되어 정치적ㆍ경제적으로 쇠퇴함으로써 새로운 시작을 위한 조건이 조성되고, 새로운 유럽질서라는 개념의 형성에 신선한 동력을 제공하였다.

전반적으로 살펴볼 때, 제2차 세계대전 이후 유럽 통일의 과정에서 다 파악하기 힘들 정도의 다수의 복잡한 기구들이 혼란스럽게 창설되었다. 예를 들면, OECD(경제협력개발기구), WEU(서유럽연합), NATO(북대서양조약기구), 유럽평의회(Council of Europe)와 유럽연합이 상호 현실적인 관계없이 공존한다. 이들 다양한 기구들의 회원국 숫자는 적게는 10개국(WEU)에서 많게는 47개국(유럽평의회)에 걸쳐 있다.

이들 다양한 기구들의 구체적 목적을 살펴보면 논리적으로 구성되었음을 이해하게 된다. 이들 기구는 세 그룹으로 나누어 볼 수 있다.

제1절 첫 번째 그룹 : 유럽-대서양 기구들

유럽－대서양 기구들은 제2차 세계대전 이후 미국과 유럽 사이의 동맹의 결과 생겨났다. 전후기간의 최초의 유럽기구인 OEEC(유럽경제협력기구)가 미국의 주도로 1948년에 창설된 것도 결코 우연한 일이 아니었다. 당시 미국 국무장관인 조지 마샬은 1947년에 유럽국가들의 경제 재건을 위하여 힘을 모을 것을 호소하고, 미국의 원조를 약속하였다. 이것이 마샬플랜이라는 형태로 나타났으며, 마샬플랜에 의하여 서유럽은 급속히 재건할 수 있는 토대를 마련하였다. 초기에는 OEEC의 주된 목적이 유럽국가 간의 무역을 자유롭게 하는 것이었다. 1960년에 미국과 캐나다가 회원국이 되었으며, 개발원조에 의해 제3세계의 경제발전을 촉진한다고 하는 목적이 추가되었다. 그래서 OEEC가 OECD로 되었다.

1949년에 NATO가 미국과 캐나다의 군사동맹으로 설립되었다. 1954년에 서유럽연합(WEU)이 유럽국가들 간의 안보정책협력 강화를 위하여 창설되었다. WEU는 브뤼셀조약을 체결한 국가들(벨기에, 프랑스, 룩셈부르크, 네덜란드와 영국)과 새롭게 가담한 독일 및 이탈리아로 구성되었다. 또한 그리스, 스페인과 포르투칼이 회원국이 되었다. WEU는 1954년에 유럽의 안보방위정책의 시작을 나타냈다. 그러나, 그 역할은 더 이상 발전되지 않았다. 왜냐하면, WEU 강대국들의 대다수가 다른 국제기구, 특히 NATO, 유럽평의회와 EU로 옮겨갔기 때문이었다. WEU는 집단방위책임을 보유하고 있는데, 이는 아직 EU로 이전되지 않은 역할이다.

제2절 두 번째 그룹 : 유럽평의회와 OSCE

유럽기구들 중 두 번째 그룹의 공통된 특징은 가능한 한 많은 국가들이 가입할 수 있게 구성되었다는 점이다. 동시에, 이들 기구는 통상적인 국제협력의 범위를 넘지 않는다고 인식되었다.

이들 기구에는 유럽평의회가 포함되는데, 그것은 1949년 5월 5일에 정치적 기관으로서 설립되었다. 유럽평의회 법규범에는 연방이나 연합의 결성을 위한 조치에 대해서도 언급되지 않고, 또한 주권적 권리의 양도나 통합에 관한 규정도 없다. 모든 중요한 사항에 대한 결정에는 전원일치가 요구되는데, 이는 모든 국가가 거부권을 갖는다는 것을 의미하며, UN안전보장이사회에서 동일한 방식을 찾아볼 수 있다. 따라서, 유럽평의회는 단지 심정적인 국제협력과 관련하여 구상된 것이다. 유럽평의회는 경제, 문화, 사회정책 및 법률 분야에서 수많은 협약들을 체결해 왔다. 이들 협약 가운데 가장 중요하고 그리고 가장 잘 알려진 것으로 1950년 11월 4일의 인권 및 기본적 자유의 보호를 위한 유럽협약(유럽인권협약 또는 ECHR)이 있다. 동 협약으로 인해 인권보장을 위한 최소한의 기준이 회원국들을 위해 규정될 수 있었다. 그 뿐만 아니라, 또한 동 협약에 근거하여 스트라스부르에 설치된 기구들(유럽인권위원회와 유럽인권재판소)이 회원국들의 인권 침해를 비난할 수 있는 법적 보호제도를 수립하였다.

이 그룹의 기구에는 유럽안전보장협력기구(OSCE)가 포함되는데, 동 기구는 유럽안전보장협력회의의 후속기구로서 1994년에 설립되었다. OSCE는 1975년 헬싱키최종문서 및 1990년 파리헌장에서 규정된 원칙과 목적에 의해 기속된다. 이들 목적에는 유럽국가들 간의 신뢰구축을 위한 조치와 함께, 또한 평화적 수단에 의한 갈등해결을 가능하게 하기 위한 ‘안전망’의 창설도 포함된다. 근래의 사건들에서 나타난 바와 같이, 유럽은 이 분야에서 아직 가야할 먼 길이 남아 있다.

제3절 세 번째 그룹 : 유럽연합

유럽기구의 세 번째 그룹으로는 유럽연합이 있다. 국가들의 통상적인 국제기구 유형과 구별되는 EU의 완전히 새로운 특징은 회원국들이 주권적 권리의 일부를 EU에 양도하고, 독립적으로 행위할 권한을 EU에 부여하였다는 점이다. EU가 이들 권한을 행사할 때, 개별 국가들의 법률과 동일한 힘을 가지는 고권적 법규범을 발할 수 있다.

유럽연합의 초석은 당시 프랑스 외무장관인 로베르 슈만에 의해 놓였다. 슈만은 1950년 5월 9일 선언에서 유럽의 석탄 및 철강산업을 결집하여 유럽석탄철강공동체를 구성한다는 계획을 장 모네와 공동 작업하여, 제안하였다. 이것은 ‘조직화되고 활력 넘치는 유럽’을 위한 역사적인 발의이며, ‘문명화를 위해 필수불가결한’ 것이고, 그것 없이는 ‘세계평화는 유지될 수 없다’고 슈만은 선언하였다. ‘슈만계획’은 유럽석탄철강공동체(ECSC)의 설립조약의 체결에 의해 마침내 실현되었다. ECSC는 여섯 개의 설립국가(벨기에, 독일, 프랑스, 이탈리아, 룩셈부르크, 네덜란드)에 의해 1951년 4월 18일 파리에서 체결되었으며(파리조약), 1952년 7월 23일에 효력을 발생하였다. 이 공동체는 50년 동안 설립되어, 2002년 7월 23일에 설립조약의 존속기간이 만료함에 따라 유럽공동체에 ‘통합’되었다. 몇 년 후인 1957년 3월 25일의 로마조약에 의해 더욱 발전하였으며, 그에 의해 유럽경제공동체(EEC)와 유럽원자력공동체(Euratom)가 설립되었다. 이들 조직은 1958년 1월 1일에 조약이 효력을 발생함에 따라 그 업무를 시작하였다.

마스트리히트조약에 의해 유럽연합이 창설됨으로써, 유럽의 정치적 통일에의 길은 커다란 일보를 기록하게 되었다. 동 조약은 1992년 2월 7일에 마스트리히트에서 서명되었지만, 비준과정에서의 많은 난관들(2차 국민투표에 의한 덴마크국민의 승인 ; 의회에 의한 조약의 승인을 위헌이라고 선언한 독일에서의 법적 소송)로 인하여 1993년 11월 1일에서야 효력을 발생하게 되었다. 동 조약은 스스로를 ‘유럽인들 간의 보다 긴밀한 연합을 창설하는 과정에서의 새로운 단계’라고 표현하였다. 동 조약은 이 절차를 완성시키지는 못했지만 유럽연합을 설립하는 법규범을 포함하고 있었다. 그것은 궁극적으로 유럽헌법제도로 가는 길로의 첫걸음이었다.

암스테르담조약과 니스조약의 형태로 더욱 발전하였다. 이들 조약은 각각 1999년 5월 1일과 2003년 2월 1일에 효력을 발생하였다. 이들 개혁의 목적은 15개에서 27개 또는 그 이상의 회원국으로 확장된 하나의 연합체로 EU의 효율적인 행위능력을 유지하는 것이었다. 따라서, 이들 두 개의 조약은 기관개혁에 초점을 두었으며, 이전 개혁과 비교하여 볼 때, 니스조약은 유럽통합을 심화시키고자 하는 정치적 의지가 상대적으로 약하였다.

그 후 몇몇 지역으로부터의 비판이 발단이 되어, EU의 미래와 EU기관 구성에 대한 논쟁이 시작되었다. 결과적으로, 2001년 12월 5일 레켄(벨기에)에서 국가 또는 정부의 수뇌들은 유럽연합의 미래에 관한 선언(Declaration on the Future of the European Union)을 채택하였다. 동 선언에서 EU는 보다 민주적이고 투명하며 효율적으로 되고, 그리고 헌법제정에의 길을 열어가기로 하였다. 이러한 목적을 달성하기 위한 첫 번째 조치는 유럽회의의 구성이었다. 동 회의는 프랑스 전 대통령 발레리 지스카르 데스탱이 의장이 되어 주재한 것으로, 유럽헌법 초안의 작성이 그 임무였다. 2003년 7월 18일에 의장은 회의를 대표하여 작성된 조약안을 유럽이사회 의장에게 공식적으로 제출하였다. 2004년 5월 1일 10개국의 새로운 회원국이 가입하고 2004년 6월 중순 유럽의회 선거가 있은 후인 7월 17일과 18일에 브뤼셀에서 동 조약안은 약간의 수정을 거쳐 국가 또는 정부의 수뇌들에 의해 채택되었다.

헌법은 우리가 알고 있는 유럽연합과 유럽공동체를 단일의 헌법조약에 근거한 새로운 단일의 유럽연합으로 전환시키고자 의도하는 것이었다. 유럽원자력공동체는 유럽연합과의 밀접한 관계는 계속될 것이지만, 그것만이 별개의 공동체로서 존속하게 될 것이다.

그러나, 이러한 헌법조약의 시도는 비준절차에서 실패하였다. 25개 회원국 중 13개국에서 통과되었지만, 프랑스(69.4% 투표율에 반대 54.68%)와 네덜란드(63% 투표율에 반대 61.7%)의 국민투표에서 부결되었다.

약 2년간의 숙려기간을 거친 후, 새로운 개혁패키지가 2007년 상반기에 착수되었다. 동 개혁패키지는 유럽헌법이라는 개념을 멀리하려는 동향을 반영한 것이었다. 유럽헌법은 기존의 모든 조약을 폐지하고, ‘유럽헌법제정조약’이라는 단일 문서로 대체하고자 하는 것이었다. 그 대신에, 개혁조약이 작성되어, 그 이전의 마스트리히트, 암스테르담 및 니스조약과 마찬가지로 기존의 EU조약들을 근본적으로 변경하여, 연합 내외에서의 EU의 행위능력을 강화하고, 민주적 정당성을 증가시키며, EU의 행위의 효율성을 전반적으로 높이고자 하였다. 전례에 따라, 동 개혁조약은 리스본조약이라 하였다.

동 조약안은 유달리 빠른 속도로 작성되었다. 이는 주로 국가 또는 정부의 수뇌들이 2007년 6월 21일과 22일 브뤼셀에서 열린 유럽이사회의 회의에서, 2004년 정부간 회의(Intergovernmental Conference)에서 협의된 변경사항을 어떠한 방식으로 그리고 어느 정도로 기존 조약에 통합시킬 것인지에 대해 상세하게 결론을 내린 바 있다는 사실에 기인한 것이었다. 국가 또는 정부의 수뇌들이 정부간 회의에 의해 실시될 일반적인 방향에 제한을 받지 않고 변경사항의 구조와 내용을 스스로 결정하였으며, 사실 자주 조문을 구체적으로 기술하였다는 점에서, 이러한 방식은 통상의 경우와는 다른 것이었다. 주요 쟁점들은 연합과 회원국들 간의 권한의 한계 설정, 미래의 공동외교안보정책, 통합과정에서의 국가의회의 새로운 역할, 기본권헌장의 연합법에의 통합과 형사문제에서의 경찰ㆍ사법 협력 분야의 진전이었다. 결과적으로, 2007년에 소집된 정부간 회의는 재량의 여지를 별로 갖지 못하였으며, 단지 요구된 변경사항을 기술적으로 실시할 권한만이 부여되었다. 정부간 회의의 과업은 2007년 10월 18일과 19일까지 완수되었으며, 같은 시기에 리스본에서 비공식적으로 열린 유럽이사회 회의에서 정치적 승인을 얻었다. 마침내, 조약이 2007년 12월 13일 리스본에서 EU 27개 회원국들의 국가 또는 정부의 수뇌들에 의해 공식적으로 서명되었다.
그러나, 동 조약의 비준절차는 대단히 어려운 것으로 드러났다. 리스본조약은 유럽헌법제정조약과는 달리 프랑스와 네덜란드에서 비준을 받는 데 성공하였으나, 2008년 6월 12일의 아일랜드 1차 국민투표에서 처음으로 장애물에 걸려 넘어졌다(53.1% 투표율에 53.4% 반대). 새로운 조약의 (제한된) 범위에 관한 수많은 법적 보장을 규정한 다음에야 아일랜드 국민들은 2009년 10월에 리스본조약에 관한 2차 국민투표에서 투표요청을 받았다. 이번에는 동 조약은 아일랜드 국민들의 폭넓은 지지를 받았다(59% 투표율에 67.1% 찬성). 아일랜드 국민투표의 성공으로 인해, 또한 폴란드와 체코공화국에서도 리스본조약의 비준의 길이 열렸다. 폴란드에서는 카친스키 대통령이 아일랜드 국민투표의 결과가 긍정적일 것을 조건으로 비준서에 서명을 하였었다. 체코 대통령 바클라프 클라우스도 또한 처음에는 아일랜드 국민투표 결과를 기다리기를 원하였다. 그러나, 이전 독일령이었지만 현재 체코공화국 영토인 지역에 대해 청구를 허용하지 않는 것을 규정한 1945년 베네시 포고(Bene? Decrees)가 리스본조약, 특히 EU조약에 통합된 기본권헌장에 의해 영향을 받지 않는다는 보장을 조건으로 하여 비준서에 서명하였다. 일단 이러한 요구에 대해 해법이 발견되자 체코 대통령은 2009년 11월 3일에 비준서에 서명하였다. 이렇게 해서, 비준절차는 27개 회원국의 마지막 국가에서 완결되었으며, 리스본조약은 2009년 12월 1일에 효력을 발생할 수 있었다.

리스본조약은 유럽연합과 유럽공동체를 단일의 유럽연합으로 통합하는 것이다. ‘공동체’라는 단어는 ‘연합’이라는 단어로 완전히 교체된다. 유럽연합은 유럽공동체를 대체하며 승계하는 것이다. 그러나, EU법은 아직 다음 세 가지 조약으로 구성되어 있다.

유럽연합조약

유럽연합조약(EU조약－‘TEU’)은 다음의 6편으로 완전히 재구성되었다. 공통규정(Ⅰ), 민주주의 원칙에 관한 규정(Ⅱ), 기관에 관한 규정(Ⅲ), 협력강화에 관한 규정(Ⅳ), EU의 대외적 행위에 관한 일반규정과 공동외교안보정책에 관한 특별규정(Ⅴ), 그리고 최종규정(Ⅵ).

유럽연합운영조약

유럽연합운영조약(‘TFEU’)은 유럽공동체설립조약에서 발전된 것이다. 그래서 그것은 EC조약과 다소간 동일한 구조를 가진다. 주요 변경사항은 EU의 대외적 행위와 새로운 장(章), 특히 에너지 정책, 형사문제에서의 경찰ㆍ사법 협력, 우주, 스포츠와 관광에 관한 장의 도입과 관련된 것이다.

유럽원자력에너지공동체설립조약

유럽원자력에너지공동체설립조약(EAEC조약－‘Euratom조약’)은 각각 다른 단계에서 개정되어 왔다. 리스본조약에 부속된 의정서에서 각각의 경우에 개별적인 개정이 이루어져 왔다.

TEU와 TFEU의 법적 지위는 동일하다. 이와 같이 법적 해석을 명확히 하는 것이 필요하다. 왜냐하면, 이전 EC조약의 새로운 명칭(‘EU운영조약’)과 양 조약에서의 규제의 수준으로 인해 TEU는 일종의 헌법이나 기본조약인데 반하여, TFEU는 하나의 집행조약이라는 인상을 주기 때문이다. 그러나, TEU와 TFEU는 헌법적 성격을 가지지 않는다. 모든 조약에서 사용되는 용어는 이전 헌법초안과는 다른 변화된 접근법을 반영한다. ‘헌법’이라는 표현은 더 이상 사용되고 있지 않다. ‘EU외무장관’은 ‘연합외교안보정책 고위대표’라고 부르고, ‘법률’과 ‘구조법률’ 개념은 폐기되었다. 또한 개정된 조약들은 EU의 상징들, 예컨대 국기, 국가 또는 국시에 관한 규정들을 포함하지 않는다. EU법의 우위는 조약에 명시적으로 규정되지 않고, 이전과 마찬가지로 유럽연합 사법재판소의 판례법에서 도출된 것이며, 이러한 판례법은 해석적 선언으로 불린다.

또한 리스본조약은 EU의 ‘3개의 기둥’을 폐기한다. 첫 번째 기둥은 본질적으로 단일시장과 EC정책으로 구성된 것인데, 공동외교안보정책으로 구성된 두 번째 기둥과 형사문제에서의 경찰ㆍ사법 협력에 관한 세 번째 기둥과 통합되었다. 그러나, 유럽의 방위를 포함하여 공동외교안보정책과 관련되는 특별절차는 여전히 유효하다. 조약에 부속된 정부간 회의선언에는 이러한 정책분야의 특별한 성격과 이 분야에서의 회원국들의 특별책임이 강조되고 있다.

EU는 경제규모(명목GDP 등)나 인구 규모 등에서 미국을 능가하고 있으며, 우리나라와의 무역거래에서도 우리나라와 미국과의 그것을 뛰어넘고 있다. 이처럼, EU는 세계질서 속에서도, 그리고 우리나라와의 관계에 있어서도 대단히 중요한 존재인 것이다. 그러나, EU에 대한 일반의 관심도는 반드시 그 존재감에 상응한다고 하기 어렵다. 무엇보다 역자 자신도 그러한 사람들 가운데에 속하였다. EU란 다수의 국제조직의 하나로만 인식하고 있었으며, EU보다는 유럽의 개별국가에 상대적으로 더 많은 관심을 가지고 있었다. 그런데, 현재 유럽의 실정은 어떠한가? 비록 2004년의 ‘유럽헌법제정조약’의 성립에는 실패하였지만, 2009년 리스본조약의 발효로 인해 통일유럽의 추구는 계속되고 있다. 현재 EU의 기능과 지위는 단순한 국제조직의 하나라고 하기 보다는 ‘연합국가’로서의 그것에 접근하고 있다고 할 수 있다. EU의 통일유럽의 노선이 계속해서 추구되는 한, 연합국가로서의 완성도는 높아질 것이고, 그에 따라서 세계질서 속에서의 EU의 비중도 더욱 더 커지지 않을 수 없을 것이다.

개인적인 얘기가 되지만, 역자는 현대정보화현상에 관심을 가지고 있으며, 그 하나로서 개인정보와 관련된 문제를 연구하게 되었다. 그러한 가운데, EU의 2012년 일반정보보호규칙안에 관심이 미치게 되었으며, 그에 관한 일련의 연구를 발표한 바 있다. 이러한 연구과정에서 EU법체계에 대한 이해와 EU 자체에 대한 관심이 높아지게 되었다. 특히 역자는 EU법체계에 대한 이해에 있어서 본서의 도움을 크게 받았다. 저자는 그 경력에서 알 수 있듯이 실무와 이론의 양면에서 EU법에 대한 깊은 이해를 바탕으로 하여, 복잡한 EU법체계를 콤팩트하고 요령 좋게 기술하고 있다. 이에, 역자는 EU법에 대한 이해와 관심을 보다 폭넓게 공유하기 위하여 본서를 번역하여 출판하기로 결심하였다. 다만, 원저서가 2010년 3월 현재를 기준으로 하고 있기 때문에 그 내용이나 수치 등에서 현재의 상황을 적절하게 반영하지 못한 점이 있다. 이에 대해서는 역자가 기술적인 수치나 내용에 대해 2014년 2월 현재를 기준으로 대체하였거나 역자주를 붙여서 설명하였다. 따라서, 본서는 2014년 최신서라고 해도 크게 틀리지 않을 것이다.
외국서적을 처음 번역해보는 역자로서는 능력을 넘는 의욕이 아닌가 걱정되지만, 현재 상황에서 가능한 최선의 노력을 기울이고자 하였다. 역자가 의도하지 않은 번역상의 잘못을 감안한다고 하더라도, 본서는 독자들을 보다 폭넓은 EU법의 이해에로 인도할 것으로 믿는다.

본서의 출판에 있어서는 전남대학교 학술도서출판 지원을 받았다. 전남대학교의 이러한 지원제도가 연구성과의 공유에 커다란 기여를 함은 물론이다. 또한, 본서의 번역과 관련하여 EU출판국의 Daniela Paar씨의 도움이 컸음을 밝히며, 여기에 적어 감사의 뜻을 전한다.

2014년 2월 개강을 눈앞에 두고
함 인선