후쿠시마원전사고와 법정책

제1편 원자력손해배상
제1장 후쿠시마원전사고로부터의 부흥과 원자력손해배상 / 16
제2장 원자력손해배상에 관한 조약과 일본의 원자력손해배상제도 / 80
제2편 방사성물질 오염대책
제1장 사고유래 방사성물질 오염폐기물의 처리 / 108
제2장 오염제거의 현황과 오염제거법제의 바람직한 방안 / 156
제3편 안전규제와 주민합의
제1장 원전 ‘재가동’에 관한 전문적 식견의 반영 / 196
제2장 기존 원전에 대한 안전규제를 둘러싼 법적 문제 / 224
제3장 원자력안전규제에 있어서의 지방자치단체의 역할 / 249
제4장 고준위 방사성 폐기물 처리에 관한 사회적 의사결정의 바람직한 방안 / 284
제4편 동아시아 국가의 원자력법제
제1장 중국의 원자력법제 / 316
제2장 한국의 원자력법제 / 350
제3장 대만의 원자력안전규제시스템 / 387

머리말
본서는 다카하시 시게루 교수 편저인 『福島原?事故と法政策 震災ㆍ原?事故からの復興に向けて』(第一法規, 2016)를 번역한 것이다. 동 교수는 일본 스미토모(住友)그룹으로부터 지원을 얻어 2011년 3월의 동일본대진재(東日本大震災)관련 연구프로젝트를 수행해오고 있는 바, 본서는 그러한 성과의 일부라고 할 수 있다. 동일본대진재의 여파는 6년이 지난 현재도 진행중이며, 여러 가지 과제를 남기고 있다. 본서는 그 중 법적 문제라는 관점에서 어프로치한 것이라고 할 수 있다.
본서는 4편 11장으로 구성된 것으로서 제1편 ‘원자력손해배상’, 제2편 ‘방사성물질오염대책’, 제3편 ‘안전규제와 주민합의’, 그리고 제4편 ‘동아시아 여러 국가의 원자력법제’로 구성되어 있다. 본서의 내용은 동일본대진재라고 하는 커다란 재해에 직면하여 발생하는 여러 가지 현상과 법적 과제들을 실제상황을 대상으로 하여 깊이 있게 분석한 논문들로 이루어져 있다. 근래 들어 우리나라도 적지 않게 지진이 발생하고 있으며, 다수의 원자력발전소를 가지고 있는 입장에서 이러한 연구성과는 우리나라의 경우에도 크게 참고가 될 수 있다고 생각한다.
역자는 2010년 8월부터 2011년 7월까지 학술연구재단 대학교수해외방문연구지원을 받아 일본 히토츠바시대학(一橋大學)에서 연구를 위해 도쿄에 체재하던 중에, 2011년 3월 11일의 동일본대진재를 경험한 바 있다. 이러한 개인적 체험과 다카하시 시게루 교수님과의 오랜 인연이 본서의 번역을 가능하게 한 요인이라고 할 수 있다. 특히, 다카하시 교수님은 위 연구프로젝트의 일환으로서 2016년 9월 24, 25일 양일간 도쿄에서 개최된 심포지움에 역자를 초청하여 발제할 기회를 주셨다(한편, 동 심포지움의 성과는 2017년 3월에 『原?事故からの復興と住民?加?福島原?事故後の法政策?』(第一法規)로 출판되었다). 그 때, 역자는 다카하시 교수님에게 본서의 번역에 대한 의향을 전달하였고, 교수님은 이를 흔쾌히 승낙해주셨다.
또한, 본서를 출판함에 있어서는 전남대학교 학술도서출판지원을 받았다. 전남대학교의 이러한 지원사업이 개인적으로는 쉽사리 결행하기 어려운 출판을 가능하게 한 것이라고 할 수 있다. 본서의 출판으로 이웃나라의 불행한 사태로 인해 얻은 귀중한 성과가 우리나라 독자들에게도 널리 전달될 수 있기를 기대한다.

2017년 3월 27일 함인선

제1장 후쿠시마원전사고로부터의 부흥과 원자력손해배상
― 사고 후 4년의 현황과 과제 ―

1 본장의 목적과 구성
〔1〕 사고 피해와 배상 현황
(1) 사고 피해와 배상액
도쿄전력주식회사(이하 ‘도쿄전력’이라 한다) 후쿠시마제1원자력발전소(이하 ‘후쿠시마원전’이라 한다)의 사고가 발생한지 4년 이상이 경과하였다. 주지하는 바와 같이, 후쿠시마원전사고의 피해는 원자력손해의배상에관한법률(1961년 법률 147호. 이하 ‘원배법’이라 한다) 3조 l항에서 말하는 “비정상적으로 거대한 천재지변 또는 사회적 동란”으로 인해 발생한 것이 아니라고 하여, 동 항의 무과실책임규정에 근거하여 배상이 이루어져 왔다. 다만, 방사성물질의 오염은 광범위하게 미치고, 피해는 수습되지 않고 있다. 후쿠시마현(福島?)에 따르면, 2015년 3월 시점에서, 후쿠시마현의 피난민수는 약 11만 9,000명이다.
그러나, 정부는 2015년 6월 12일의 원자력재해본부 결정에 의해 피난지시해제준비구역ㆍ거주제한구역에 대해, 사고 발생 6년 후인 2017년 3월까지는 피난지시를 해제하고, 귀환에 대한 환경정비를 추진한다는 방침을 나타냈다. 이 방침을 토대로 하여, 도쿄전력과 원자력손해배상ㆍ폐로등지원기구가 수립한 ‘특별사업계획’((2) 참조)에 의하면, 오염제거비용을 포함하는 손해액의 견적은 약 7조 750억 엔에 이른다.
(2) 국가의 지원책
이 거액의 배상금은 도쿄전력 단독으로 전부 조달할 수 없다. 따라서, 후쿠시마원전사고 이후 정부는 원배법 16조의 요건, 즉, i)동법에 근거해 사고에 대비하여 조치되어 있었던 금액(배상조치액)을 배상금액이 초과하고, ii)피해자 보호 및 원자력산업의 건전한 발달이라는 동법의 목적 달성에 필요한 경우에, 동 사고가 해당한다고 하여, 사고발생사업자를 원조하는 체계를 마련하는 원자력손해배상지원기구법(2011년 법률 94호. 현 원자력손해배상ㆍ폐로등지원기구법. 이하, 개정 후의 것을 포함하여, ‘기구법’이라 한다)을 제정했다.
기구법은 i) 배상금액이 배상조치액을 초과한 경우에 사고발생사업자를 지원하는 조직으로써 원자력손해배상지원기구(현 원자력손해배상ㆍ폐로등지원기구. 이하 명칭 변경 후를 포함하여 ‘기구’라고 한다)를 설립하고, ii) 기구의 업무내용과 정부에 의한 감독체계를 규정한다. 또한, iii) 업무비용에 충당하기 위하여 기구가 발전용원자로의 운전 등을 하는 사업자 등으로부터 일반부담금을, 사고발생사업자로부터 특별부담금을 징수하는 것 등도 규정되어 있다. 한편, 후쿠시마제1원전의 폐로 지원 등을 기구의 업무에 추가하기 위하여, 2014년에 동법이 개정되고(2014년 법률 40호), 기구의 명칭은 원자력손해배상ㆍ폐로등지원기구로 변경되었다.
덧붙이면, 지원비용에 충당하기 위하여 기구가 국채의 교부를 받을 필요가 있다고 인정하는 때에, 기구는 원자력사업자와 공동으로 특별사업계획((1) 참조)을 작성하여 주무대신의 인정을 받는다. 특별사업계획에는 i) 피해상황ㆍ배상액의 전망과 배상의 이행을 위한 방안ㆍ사업 및 수지에 관한 중기계획, ii) 경영의 합리화를 위한 방안, iii) 관계자에 대한 협력 요청 등의 방안 등이 기재된다.
이러한 기구법에 의한 지원제도에 근거하여, 도쿄전력에 대해 원배법에 근거한 조치액(1,889억 엔. 정부의 원자력손해배상 보상계약에 근거하는 것) 외에도, 기구로부터 약 5조 l,300억 엔의 자금이 교부되었다(2015년 8월).

〔2〕 본장의 구성
(1) 본장의 문제의식
이러한 심각하고 광범위한 손해에 대한 배상을 둘러싸고는 폭넓은 영역에서 다양한 논의가 일어났다. 특히, 민법학 영역에서는 두 방향에서 비판과 의문이 제시되고 있다.
첫째로는, 이번 사고가 원배법 3조 l항의 면책사유에 해당한다고 하는 것과 ‘풍문피해’나 ‘영업손해’에 대한 구제는 불법행위법이 예정하는 바가 아니라는 것이다. 한편, 이와는 반대로 정부지시에 따른 피난주민, 자주(自主)피난민 등에 대한 위자료의 지불방법에 대해서 비판이 가해지고, 나아가서는 사고 전의 생활이 재건된 상태를 출발점으로 하는 배상액의 산정이 이루어져야 했다는 지적도 유력하게 이루어지고 있다.
그러나, 그 중 불법행위법 고유의 논의를 여기서 본격적으로 다루는 것은 행정법학의 범위를 넘는다. 한편, 원자력 사고시의 국가에 의한 사업자에 대한 지원, 배상의 실시 등에 관한 바람직한 국가책임 등은 행정법학의 고찰대상이다. 또한, 원배법은 손해배상에 관련된 분쟁의 해결을 위해 원자력손해배상분쟁심사회를 설치하고 있지만, 배상의 지침을 책정하는 심사회, 조정을 담당하는 원자력손해배상분쟁해결센터의 방식에 대해서도 논의가 있고, 필자도 여러 논고를 공표해 왔다.
(2) 본장의 내용
따라서, 본장에서는 상기 논고와의 중복을 피하여, 이하의 문제를 다룬다. 그 첫째는, 주민의 생활지원 등을 중심으로 한 부흥시책의 현황과 평가이다. 광범위한 피해를 가져온 후쿠시마원전사고에 대해서는 지역사회와 커뮤니티에서의 관계를 유지, 부활ㆍ회복을 시야에 넣은 정부의 지원이 불가결하다. 그리고, 이 점과 관련하여, 원배법 하에서의 배상 현황을 비판하는 견해가 사고 전에 누렸던 지역적 관계, 커뮤니티에 의지하였던 생활을 손해로 파악하여 배상액을 산정하여야 한다고 주장하고 있는 점은 시사하는 바가 크다. 이러한 시점을 포함한 정부의 시책을 분석함으로써 원전피해로부터의 부흥을 위한 정부의 책임과 원배법에 근거한 불법행위책임에 따른 손해배상과의 관계를 정리하기 위한 하나의 시점을 제공할 수 있을 것이다.
두 번째 검토사항은 지방자치단체에 대한 배상문제이다. 개인ㆍ법인에 대한 배상은 진행되어 왔지만, 후쿠시마현, 피해 시정촌에의 배상은 본격화되고 있지 않다. 한편, 사고에 수반하는 세수 감소 등, 지방자치단체에게 고유의 손해배상에 관한 논의는 충분히 되어 있지 않다.
(3) 본장의 구성
따라서, 본장에서는 우선 후쿠시마원전사고 발생 후 국가 등의 부흥시책의 실적에 대해 시간별로 분석ㆍ검토하기로 한다(2). 그 후에, 후쿠시마원전사고로 인한 지방자치단체의 손해에 대한 논의를 소개하고 고찰하기로 한다(3). 마지막으로, 요약을 하도록 한다(4).

2 부흥시책의 현황과 과제
〔1〕 분석의 시점과 유의점
지금까지의 문헌에서는 국가의 직할사업, 보조사업, 동일본대진재부흥교부금(이하 ‘부흥교부금’이라 한다), 지방교부세의 특례인 지진재해부흥특별교부세(이하 ‘부흥특별교부세’라고 한다) 등에 초점을 맞춘 것이 많다. 그러나, 이들 시책 이외에도 특별교부세, 보통교부세 상의 조치 등의 지원책이 실시되고 있다. 또한, 시책의 평가 시에는 국가뿐만 아니라 현ㆍ시정촌의 움직임을 포함해서 보는 것도 중요할 것이다.
또한, 다음과 같은 점에 유의할 필요가 있다. 첫째로, 후쿠시마현 등에 대해서는, 지진ㆍ쓰나미 등에 의한 피해에 착안한 시책도 실시되고 있으며, 원전사고에 관한 시책과 이들을 엄밀하게 구별하는 것은 곤란하다. 둘째로, 후쿠시마원전사고는 완전히는 수습되지 않았다. 따라서, 시책의 분석에 대해서도 시간의 경과를 쫓아 평가하는 시점이 중요하다. 이하에서는 위의 여러 가지 사항에도 유의하여 분석을 진행하기로 한다.

〔2〕 긴급대응과 오염제거ㆍ이재민 지원
먼저, 2011년도ㆍ2012년도 상반기의 시책을 개관한다. 이 시기에는 지진재해ㆍ사고에 대한 긴급대응 및 피난지시, 피난민에 대한 긴급지원을 중심으로 시책이 전개되었다.
(1) 긴급대응
① 2011년 입법
(가) 2011년에는 동일본대진재에 대한 긴급대응으로서 이하의 입법이 제정되었다. 먼저, 기본적인 체계를 정하는 것으로, 동일본대진재부흥기본법(2011년 법률 76호), 동일본대진재부흥특별구역법(2011년 법률 122호), 부흥청설치법(2011년 법률 125호) 등이 있다. 그 외에도, 이재민에 대한 국세ㆍ지방세 감면, 부흥재원 확보를 위한 증세나 공채 발행의 특례 등 국가의 재원조치, 피해 지자체의 재정지원에 대해 규정하는 동일본대진재재특법(2011년 법률 40호) 등의 여러 법들이 제정되었다.
(나) 한편, 후쿠시마원전사고에 주목하는 입법조치로는 1) 기구법(1-[l]-(2)) 외에도, 2) 원자력사고피해긴급조치법(2011년 법률 91호), 3) 방사성물질오염대처특조법(2011년 법률 110호), 4) 원전사고사무처리특례법(2011년 법률 98호), 5) 원전사고관련 지방세ㆍ재특법(2011년 법률 96호) 등이 있다.
② 예산 및 세제조치
(가) 예산조치
다음으로, 예산조치에 대한 것이다. 2011년도에는 3차에 걸친 일반회계 보정예산이 편성되었다.
(a) 부흥교부금 등
피해 현(?)의 인프라의 복구ㆍ정비에 대해, 후쿠시마현에는 각종 사업비를 보조하는 부흥교부금((피해 현의 합계. 이하 같다) 2011년 1조 5,621억 엔, 2012년 2,868억 엔, 2013년 5,918억 엔)이 교부되고 있다. 이에 더해, 2012년도에는 재해복구사업(2012년 2,605억 엔, 2013년 6,611억 엔), 부흥관계공공사업(2012년 2,389억 엔, 2013년 2,868억 엔)이 더해졌다. 이들 지출의 특징은 보조사업에 대해 높은 보조율이 채용되어, 직할사업ㆍ보조사업의 지방부담분에 대해서도 동일본대진재에 대해 특례로 설정된 부흥특별교부세에 의해 그 전액이 조치되는 점이다. 이들 자금은 지진ㆍ쓰나미 피해에 중점을 둔 것이 주이지만, 개호(介護)기반부흥마을건설정비사업을 통한 고령자개호시설의 정비사업 등, 원전사고로부터의 부흥에 이용되는 것도 있다.