지방자치론

제1장 지방자치에 대한 이해
제1절 자치란 무엇인가
제2절 지방자치란 무엇인가
제3절 현대사회와 지방자치
제4절 지방자치의 효용성

제2장 지방자치의 이론적 배경
제1절 지방자치와 자치권
제2절 지방자치와 민주주의
제3절 지방자치와 지역주의

제3장 정부간 관계론(IGR)
제1절 정부간 관계론의 개념
제2절 정부간 관계론의 선행연구
제3절 정부간 관계론의 모델과 접근방법

제4장 지방정부의 구성 요소
제1절 지방정부의 의의와 종류
제2절 지방정부의 계층구조
제3절 지방정부와 구역
제4절 지방정부와 주민
제5절 지방정부와 자치권

제5장 지방정부의 기관 구성
제1절 지방정부의 구성 방법
제2절 지방의회
제3절 집행기관

제6장 한국 지방자치 실제와 그 과제
제1절 한국 지방자치의 발달과정
제2절 환경변화와 지방자치
제3절 한국 지방자치 제도의 문제점과 개선방안
제4절 마무리 지으며

제7장 지역사회와 NGO, 그리고 로컬 거버넌스
제1절 현대사회와 NGO
제2절 시민사회의 출현과 지역사회, 그리고 NGO
제3절 지방정부와 NGO와의 관계
제4절 지역사회와 로컬 거버넌스
제5절 지방정부와 NGO와의 바람직한 관계
제6절 마무리 지으며

참고문헌

[머리말]

지난 30여 년을 되돌아 볼 때, 필자가 너무나도 바쁘게 살아오지 않았는가 생각해 본다. 90년대에 들어서면서, 지방의회가 부활되고 단체장이 선출됨으로써 ‘지방자치’에 대한 사회적 수요가 늘기 시작하였다. 지금보다도 더 기타 과목이었던 ‘지방자치론’을 강의하고 있던 필자는 ‘지방자치’의 전도사가 되기 위하여 열심히 뛰어다녔다. 특히, 일본에서의 유학생활은 이론적인 측면을 뛰어넘어, ‘분권’ 관련 정책의 설계에 있어서 좋은 ‘타산지석’(他山之石)이 되었다.

우리나라는 지방자치의 역사가 매우 짧다. 또한 그 역사적 기반도 매우 취약하다. 지방자치는 본질적으로 지역사회 중심의 ‘자율.분권.다양성.수평성’을 강조한다. 그런데 우리의 역사적 문화적 환경은 ‘집권.확일성.수직성.피동성’에 익숙해 왔다. 따라서 지방자치 전도사가 된다는 것은 쉬운 일이 아니었다. 현실을 너무 모른다고 비판받기도 하였다. 그러나 우리나라가 세계 속의 문화국가가 되기 위해서는 다원 사회, 거버넌스 사회가 되어야 함은 분명하다.

필자는 중앙집권적 국가시스템을 지방분권적 국가시스템으로 만들기 위하여, 국가 차원의 분권화 정책이 수립된 김대중 정권 이래, 지금까지 정부 위원회에서 계속 참여하고 있다. 즉, 김대중 정권하의 지방이양추진실무위원회 행정분과위원회 위원(1999년 10월.2001년 10월), 지방이양추진실무위원회 행정분과위원회 위원장(2001년 10월.2003년 4월), 노무현 정권하의 정부혁신지방분권위원회 위원 및 지방분권전문위원회 위원장(2003년 4월.2005년 4월), 지방이양추진위원회 간사위원(2004년 6월.2006년 6월), 이명박 정권하의 지방분권촉진위원회 위원(2008년 12월.2010년 12월), 지방행정체제개편추진위원회 위원(2011년 2월.2013년 2월), 박근혜 정권하의 지방자치발전위원회 위원 겸 행정체제분과위원회 위원장(2013년 9월.현재)으로 이어지고 있다.

우리나라의 지방분권화 정책은 초기에는 중앙행정권한을 지방에 넘기기 위한 정부간 사무이양이 주된 역할이었다. 그러나 정부간 기능 조정이 원만하게 이루어지지 않음으로써, 그 원인규명과 함께 제도적 개혁으로까지 지방분권화 정책은 확장되고, 급기야는 국가운영 시스템 전반에 걸친 분야에까지 전선이 확대되고 있다. 이처럼 지방분권화에 대한 정책이 확장되는 등 국가적 차원에서의 지방분권화 정책이 꾸준하게 추진되었지만, 지역사회 현장에서의 체감온도는 매우 낮으며, 주민직결의 지방자치는 실현되지 못하고 있다.

대학에서의 강의와 정부위원회 위원으로 활동하면서, 필자가 느끼는 것은 왜 우리나라에서는 주민체감적인 지방자치의 실현이 이다지도 더디게 진행되고 있는가 하는 점과 함께 우리나라에는 ‘지방분권’ 지원 세력이 정말로 존재하는가 하는 점이었다. 분권은 말 그대로 권력을 나누어갖는 것이다. 그런데 권력은 주어지는 것이 아니라 획득하는 것이다. 그러한 의미에서 분권운동은 ‘총성 없는 전쟁’이라고 하지 않았던가? ‘표’를 먹고 사는 중앙정치인으로서, 지방분권운동이 국민적 관심사이고, 이것이 ‘표’로 연결된다면 지방분권운동에 보다 적극적이지는 않을 것인가? 국민적 지지가 없기 때문에, 지방분권화 정책도 선언적인 수준에서 벗어나지 못하고 있는 것은 아닌가? 이것은 지방자치가 본격적으로 시작된 이래, 신문 등 주요 매스 미디어에서 지방분권 관련 기사를 제1면에서
거의 볼 수가 없었다는 사실에서 잘 알 수 있다.

지방분권운동은 실천적인 운동이 되어야 한다. 해당 지역사회의 주민이 분권가치를 몸소 느껴야 한다. 그럴 때만이 지방분권의 지원세력이 가시화되고, 이를 의식한 정치인들이 지방분권 관련 과제들을 정책 어젠다화시켜 나갈 것이다. 이에 불을 지피는 사람들이 연구자들 아닐까? 그런데 우리나라의 지방자치 관련의 연구 동향을 살펴보면, 정책과제에 대한 현상적인 접근은 많지만, 지방분권을 뒷받침하는 이론적인 지원은 활발하지 못하고 있는 실정이다. 지방자치는 지역사회와 관련되는 면이 많기 때문에, 그 학문적 기반도 광범위하다. 지방자치야말로 학제간 연구, 즉 역사학.재정학.정치학.경제학.법학.행정학 등 범 융합학문으로서의 접근이 필요하다. 그런데 우리나라의 지방자치 연구는 주로 행정학도 중심이다. 따라서 지방자치를 우리 사회에 착근시켜 나가기 위해서는 연구영역의 확대와 함께 학제간 네트워크가 활발하게 이루어져야 한다.