민간공원조성 가이드 북

Chapter.1 도시계획시설
1. 도시계획의 체계 2
2. 도시계획시설의 정의 3
3. 도시계획시설의 종류 4
4. 도시계획시설의 필요성 5
5. 도시계획시설의 결정절차 7

Chapter.2 장기미집행 도시계획시설
1. 장기미집행 도시계획시설 개념 및 제도 12
2. 장기미집행 도시계획시설의 발생원인 14
3. 장기미집행 도시계획시설의 문제점 16
4. 장기미집행 도시계획시설의 헌법 불합치 판결 17
5. 장기미집행 도시계획시설 현황 20

Chapter.3 장기미집행 도시공원
1. 도시공원의 종류와 지정 24
2. 도시공원의 기능과 가치 26
3. 장기미집행 도시공원의 실효 제도 28
4. 장기미집행 도시공원의 발생원인 34
5. 장기미집행 도시공원의 문제점 36
6. 장기미집행 도시공원 현황 39
7. 장기미집행 도시공원 해제(일몰)시 문제점 44

Chapter.4 도시자연공원구역 및 국가도시공원
1. 도시자연공원구역 도입 48
2. 도시자연공원구역 현황 50
3. 도시(자연)공원과 도시자연공원구역 비교 53
4. 비오톱(biotop) 등급 지정 56
5. 장기미집행 도시공원과 국가도시공원 제도 59

Chapter.5 도시공원의 민간조성 특례사업
1. 특례사업 개념 및 도입과정 64
2. 도시공원 부지에서 개발행위 특례 내용 및 적용 68
3. 특례사업의 법적 성격 및 사업시행자 71
4. 특례사업 시행방식 및 시행절차 73
5. 특례사업 초기(제안)단계 추진절차 82
6. 특례사업 중기(협상 및 공원시설 인허가)단계 추진절차 93
7. 특례사업 후기(시행)단계 추진절차 107

Chapter.6 도시공원 특례사업 시행사례
1. 민간공원 특례사업 개념 118
2. 의정부 직동공원 및 추동공원 121
3. 수원 영흥공원 124
4. 인천광역시 장기미집행 도시공원 민간공원 126
5. 원주 중앙공원(1구역) 128
6. 천안 노태공원 130
7. 청주시 장기미집행 도시공원 131
8. 광주광역시 장기미집행 도시공원 133
9. 민간공원 특례사업 심층인터뷰 134

Chapter.7 특례사업추진의 부진 및 제도개선
1. 특례사업 부진사유 146
2. 민간공원제도 법령 관련 제도개선 152
3. 특례지침 관련 제도개선 159
4. 민간공원제도 운영 관련 개선 164
5. 민간공원제도 도시계획시설사업 시행방법 개선 173

Chapter.8 도시공원 특례사업의 사회적합의
1. 도시공원의 공공재 개념 178
2. 공익과 사익의 조화 관계 179
3. 도시공원의 사회적 합의(Social Consensus) 모색 186

부록 1. 민간공원조성 특례사업 가이드라인 / 191
부록 2. 도시공원부지에서 개발행위 특례에 관한 지침 / 247

참고문헌 / 260
찾아보기 / 265

[머리말]

우리나라의 도시계획시설은 도시구조의 골격을 형성하고 시민에게 필요한 기반시설을 만들어줌으로써 도시생활의 편의성을 증진하여 왔다. 이러한 도시계획시설은 도로.공원.철도.시장 등 도시주민의 생활이나 도시기능의 유지에 필요한 국토계획법상의 기반시설 중 도시관리계획으로 결정된 시설이다. 도시관리계획 결정에 따른 도시계획시설이 장기간 집행되지 않음으로 인하여 개인에게 과도한 재산권의 피해가 발생하였다.
1999년 10월 헌법재판소의 헌법불합치 결정 이후 2000년 7월 국토계획법에 장기미집행 도시계획시설의 대책을 주문하였다. 20년간 시한의 기간을 주었고, 방치 상태가 계속되면 규제가 자동 풀리게 하였다.
특히, 도시공원은 시민들의 생활권과 이용권 등을 고려하면서 도시공원을 확보하여야 함에도 불구하고, 법적 기준만을 충족하기 위해 개발이 어려운 도심 외곽의 산지를 대상으로 공원지정을 해왔다. 도시공원의 경우 도시계획시설결정 이후 10년 이상된 장기미집행 도시공원이 가장 많은 면적을 차지하고 있다. 지방정부가 재정여건이 충분하다면 재정투입을 통해 미집행 도시공원을 토지보상과 공원조성을 완료하고 민원을 해결하면 원만하게 종결이 된다.
그러나 현실을 냉정하게 고려할 때, 장기미집행 도시공원의 완전한 집행과 조성은 불가능하다. 중앙정부와 지방정부가 좋은 의도로 도시공원을 지정했지만 지금은 미집행 도시공원에 가용할 수 있는 모든 재정을 투입하여도 공원조성에 막대한 사업비가 소요되어 사업비 확보 및 공원조성이 쉽지 않다.
따라서 장기미집행 도시공원 문제의 해결 대안으로 재정투입을 최소화하고 민간자본을 통해 도시공원 조성을 시도하였다. 2009년 12월 29일에 공원녹지법 제21조의 2에 의한 민간공원 특례사업이 도입되었다. 이 제도는 도시공원 일부면적의 감소는 불가피하지만 개발행위 허용을 통한 공원조성사업으로서 다소 파격적인 공원조성 방식이다. 이러한 특례사업은 재정여력이 없는 지자체에서는 최선책은 아니지만 차선책이며, 공원을 없애기보다는 어떻게 해서든지 공원을 만들어서 시민들의 공공서비스 제공과 지속가능한 도시관리를 위한 제도이기도 하다.
지자체의 재정사업으로 집행이 불가능한 장기미집행 도시공원을 실효시점 전까지 비재정적 방안으로 집행하고자 하는 제도이다. 민간공원추진자가 공원의 본질적 기능을 훼손하지 않는 범위 내에서 수익사업 시행과 함께 장기미집행 도시공원을 정비할 수 있도록 하는 제도이다.
그러나 이러한 특례제도가 도입된지 7년여가 지난 시점에도 특례사업이 활성화되지 못하고 있다. 현재 여러 지자체에서 특례사업을 추진하고 있는 중이나 사업추진과 관련하여 사업시행자 선정과정 및 소송 등으로 많은 진통을 겪고 있다.
이제는 장기미집행 도시계획시설을 제때 처리하지 못하면 자동으로 결정 효력을 상실하게 되며, 2020년 7월 2일부터 일몰제 적용을 받게 된다. 도시공원의 경우 미조성시에는 지정해제와 더불어 시민들에게 더 이상 생태?휴양?레저 등 도시공원 고유의 효능을 시민들에게 제공하지 못한 결과를 초래하게 되어 생활환경의 질이 대폭 낮아질 것으로 판단된다.
따라서 장기미집행 도시공원의 특례사업을 원활하게 추진하게 위해서 장기미집행 도시계획시설의 개괄적인 내용을 검토하고, 특히 민간자본을 통한 특례사업의 공원시설 및 비공원시설 추진을 고려해야 한다. 이에 따라 민간공원 조성을 위한 특례사업의 단계별 내용과 추진절차를 알아보고 특례사업이 순조롭게 진행되기를 기대해 본다.
그 동안 2000년부터 한정된 기한이 주어졌지만, 2020년 7월이 먼 미래처럼 느껴서였는지 그 동안 거의 대비를 못하였고, 이제 3년도 채 남지 않은 상황에서 더 이상 강건너 불구경할 일도 아니고, 모두가 일치된 마음으로 신속하게 실행에 옮길때이다.

2017년 11월 김호겸