인구감소시대 도시 만들기와 공유경제

프롤로그 3

제Ⅰ부 도시 바라보기와 만들기
1. 도시 바로보기 / 21
2. 도시 만들기의 이해 / 50
3. 앞으로의 도시 방향성 / 81
4. 창조적인 도시 만들기 / 111
5. 도시 침술을 활용한 도시 만들기 / 128

제Ⅱ부 도시를 위한 공유경제
6. 공유경제의 이해 / 169
7. 공유경제라 불리는 공유경제들 / 195
8. 공유경제의 영향과 효과 / 220
9. 공유경제 사례와 각국의 대응 / 244
10. 공유경제의 미래 / 278

참고문헌 / 307
찾아보기 / 321

1. 도시 바로보기

도시는 매순간 변한다. 도시의 변화를 가져오는 에너지는 도시 자체가 갖고 있는 근본 속성으로 도시의 출현 이후 성장과 파괴의 과정을 반복하며 현재에 이르렀다. 그래서 도시의 변화를 바라보는 시각 또한 시대적 상황과 여건에 따라 변해야 한다. 변화를 인식하고 받아들이기 위해서는 매번 다른 관점으로 접근하여야 하며, 또 다른 도시의 변화와 해결의 과정이 반복되어 도시가 성장하고 또한 발전하는 속성에 대한 이해가 필요하다.
기원전 15000년 전 취락이 현재의 도시로 발전해오는 과정에서 도시라 불리는 다양한 유형의 도시들이 등장했고, 생성, 성장, 파멸의 과정을 거치는 동안에도 끊임없이 변화하고 있다. 현대에 이르러 도시화로 지칭되는 과학기술과 경제발전을 거치며 산업, 이념 혹은 학제연구 등의 다양한 분야와 영역들이 융합되고 응용되면서 산업도시, 제3세계도시, 경관도시, 문화도시, 세계도시, 포스트모더니즘도시 등등의 다양한 이름으로 명명되면서 시대적 요구를 도시에 표현하고 있다.
그렇다면 서로 다른 이름으로 불리던 그 ‘도시에 사는 사람들의 모습은 어떻게 달라졌을까, 사람들이 도시에서 얻고자 하는 것들은 어땠을까’하는 의문이 다양한 도시의 이름만큼이나 궁금증으로 다가온다. 하지만 의문은 있으나 답을 찾기는 어려울 것으로 짐작하고 있을 뿐이다. 왜냐면 변화와 다양성은 도시의 본질 그 자체에 있어 감히 한낱 표현상의 문제에 본질을 아우를 수 있는 답을 구하기 어려울 것이기 때문이다.
그렇다면 현재 도시를 바로보기 위해서도 어떤 특정한 표현으로 전체적인 특성을 모두 함축한다는 것이 어려울 것이라는 것은 당연한 것일지 모른다. 현재 도시의 특성을 토대로 미래도시를 예측한다는 것은 더욱 어려울 것이다. 이런 한계를 전제로 미래 도시를 위한 도시의 특성을 4가지로 축약했고, 대표적인 특성으로 인구감소, 고령화, 재정압박과 도시들 간 격차 심화의 4가지를 선정하였다. 열거한 특성들은 현재 맞닥뜨리고 있는 도시들도 있고, 미래에 마주하게 될 것들이기도 하다. 분명한 것은 몇몇 대도시를 제외한 지방 중소도시와 지역이 미래 겪게 될 것이라는 예측은 단지 시간문제일 뿐 예외가 없을 것이라는 점이다.

1.1. 인구 감소
우리나라의 현재 인구는 대략 5,101만 명(2015년 기준)에 이르고 있으나 인구감소 사회의 도래로 50년 후 2065년에는 대략 28%에 해당하는 인구가 줄어 3,666만 명이 될 것으로 예측하고 있다. 이는 본격적인 인구감소시대로 접어들었다는 전망과 함께 인구감소의 충격과 함께 엄습하게 될 급격하고 광범위한 변화가 멀지않았음을 보여주고 있다.
그리고 이러한 전망 또한 대도시로 편중된 인구분포를 보이고 있는 우리나라 전체 도시의 실정을 대상으로 한 예측과 가정일 뿐이다. 그보다 더 심각한 문제는 향후 본격적인 인구절벽현상과 인구감소시대 국면으로 전환되었을 때 지방도시에 미칠 영향은 상상 그 이상이 될 것이다. 이미 지방도시에서는 수 십년 전부터 지속적으로 인구가 감소하는 추세를 보이고 있어 멀지않은 미래에 도시의 지속을 장담하기 어려운 실정이다.
통계청의 장래인구추계(2010년∼2060년)에 따르면, 우리나라의 인구는 2030년 5,216만 명을 정점으로 2060년 4,396만 명까지 감소할 것으로 예상되고 있다. 다음 <그림 1-1>을 보면 총인구와 인구성장률의 추이에 대해 쉽게 알 수 있다. 인구성장률은 2010년 0.46%, 2020년 0.28%를 기록하다가 2031년부터 마이너스 성장을 시작하여 2060년이 되면 -1.0% 수준을 기록할 것으로 예상하고 있다.
특히 인구감소현상의 영향에서 가장 우선적으로 우려되는 것은 생산가능인구의 감소다. <그림 1-2>에서 보는 바와 같이 생산가능인구는 2016년 3,744만 명(인구의 72.9%)을 정점으로 이후 지속적으로 감소할 것으로 예상되고 있다. 인구감소가 2031년부터 시작된다고 예측했다고 해서 그때까지 인구감소 현상이 심각하지 않다고 생각하는 것은 큰 착각이다. 생산가능인구 예측에 따르면 2065년 2,062만 명의 생산가능인구는 전체 예측인구 4,302만 명 대비 47.9%에 불과한 수치이다. 대략 50년 후 현재의 총인구 5,101만 명이 4,302만 명으로 감소하여 15.66%의 인구가 줄어들 것이라는 예측도 심각한 데 생산가능인구의 변화는 3,744만 명에서 2,062만 명으로 무려 44.92%나 감소할 것이라고 하였다. 이미 2017년부터 전체 인구 대비 생산가능인구가 감소하는 추세를 보이고 있어서 생산가능인구가 줄어 경제성장이 지체되는 인구 오너스(Demographic Onus) 시대가 도래했다고 우려하고 있다.
통계청은 당초 2018년으로 발표했던 인구감소 시기를 2011년 말 새로운 인구추계를 발표하면서 12년이나 늦춰 2030년으로 변경한 바 있다. 통계청의 2015-2065년 인구추계에 인구예측 요인을 저위 시나리오로 인구감소추이를 예측해보면, 기존 중위기준 예측에 의해 2030년 인구정점을 찍고 2031년부터 인구가 감소할 것이라고 했던 것보다 무려 8년이나 앞당겨져지는 결과가 도출되어 2023년 인구감소가 시작된다는 결과가 도출된다.
생산가능인구(15∼64세) 변화 예측에 따르면 생산가능인구의 정점 시기는 저위시나리오와 중위시나리오가 동일하게 2016년으로 분석했다. 2065년에는 생산가능인구 비중에 대해 저위시나리오의 예측에서는 중위(47.9%)보다 낮은 46.4%에 머물 것이라고 통계청은 전망하고 있다. 인구예측은 출산율과 기대수명, 국제적인 이동수준 등 인구예측요인에 따라 인구추계가 달라질 수 있다. 그리고 제반 요인의 변경에 따라 예측보다도 더 빠르게 진행될 가능성이 높지만, 그럼에도 불구하고 예측의 추세와 방향성은 일정하다. 특히 인구예측은 정치, 경제 예측에 비해 큰 오차가 발생할 확률이 낮아 정확도가 매우 높으며, 특정한 국제적 이동현상 등의 급변한 상황이 발생하지 않는 이상 단기간에 변화될 수 있는 속성이 아니다.
국가적인 차원에서의 인구와 연령별 인구분포 등의 특성을 살펴보았다면, 도시별 인구변화 양상에는 어떤 특성이 있는지 찾아보았다. 행정자치부의 내고장알리미(www.laiis.go.kr)를 통해 지자체 인구감소 추이를 살펴본 결과, 우리나라 228개 지자체 중 2007년부터 2015년까지 9년 연속 인구가 감소하고 있는 지자체가 무려 40곳에 달했다. 이는 전체 지자체의 17.5%에 해당되는 숫자다.
10년 가까이 인구가 감소하는 지역은 흔히 농촌지역이나 지방 소도시들이 해당될 것으로 쉽게 생각할 수 있겠지만, 서울 노원구와 영등포구, 대구 서구, 경기 안양시 등이 명단에 포함되어 있다. 이는 대도시라고 해서 인구감소문제에 안전지대가 아니라 대도시 내 자치구의 인구감소라는 과제가 상존하고 있어 인구감소문제가 특정 도시의 문제로 한정할 수 있는 것이 아니라는 것이다. 9년 연속 인구가 감소하고 있다는 것은 감소 추세를 중단시킬 “특단의 대책”이 없는 한 인구 감소세가 계속될 가능성이 높다는 점을 시사하고 있다.
광역 지자체별로 인구감소 추세를 보이는 곳은 전남이 고흥군과 여수시 등 7곳으로 가장 많았고, 서울과 부산이 각각 6곳, 경북이 5곳, 충남이 4곳, 대구와 전북이 각각 3곳, 강원도와 충북이 각각 2곳, 경기와 인천이 각각 1곳씩 포함됐다.
인구감소와 지속가능성의 문제는 우리나라만의 문제가 아니듯이 외국에서도 관련 연구가 이어지고 있으며, 마스다 히로야 전 일본 총무장관은 지방소멸위험지수라는 개념을 제시하기도 했다. 지방소멸위험지수는 가임기 여성(20∼39세)인구를 65세 이상 고령자 인구로 나눈 값으로 산출 값이 1.0이하이면 인구쇠퇴주의단계, 0.5이하이면 인구소멸위험단계로 정의했다. 한국고용정보원에서는 지방소멸위험지수에 따라 우리나라 상황을 분석하였다.
지방소멸위험지수를 분석한 결과에 따르면, 광역시도에서 지방소멸위험지수가 1.0 이상인 지역은 서울(1.2), 인천(1.3), 광주(1.2), 대전(1.2), 울산(1.4), 세종(1.5) 등 6개 지역이 해당되었다. 대구는 광역시임에도 불구하고 2014년 7월 1.0에서 다음해 7월 0.977로 내려가는 수치를 보였다.
전남은 2015년 7월 0.51에서 2016년 0.50으로 하락하여 0.5 미만으로 떨어질 것으로 예측됐다. 시군구별로 보면 지방소멸위험지수가 0.5미만인 곳은 2014년 79곳에서 2015년 80곳, 2016년 84곳으로 빠르게 증가하고 있는 추세다. 신규 진입지역은 강원도 삼척(0.488), 부산 동구(0.491)와 영도구(0.499), 경남 함안(0.495)이었다. 전국 읍면동의 3분의 1이 넘는 1,383곳이 30년 뒤 사라질 수 있는 소멸위험 지역에 포함됐다. 이 중 708곳은 0.2 미만인 ‘소멸고위험 지역’에 해당되기도 했다. 광역시 기초단체 중 부산 동구와 영도구가 최초로 지방소멸위험 지역에 진입한 것은 “이는 더 이상 지방소멸 문제가 농어촌 낙후지역에 국한된 것이 아니라 지방 대도시권까지 확산되고 있음을 의미한다.”고 지적했다.
인구 감소는 도시의 생멸을 결정하고 도시민의 삶에 막대한 영향을 미친다. 인구 감소는 노동 인구의 감소와 소비 시장의 축소, 경제활동 둔화 등으로 파급되어 도시 활력을 저하시킨다. 특히 인구감소와 함께 저출산 고령화의 인구 구조는 젊은 세대의 사회보장 부담을 증가시켜 가처분 소득 감소로 이어지고 소비 침체를 가져와 경제에 부정적인 영향을 주게 된다. 그리고 세수 감소와 저축률 하락, 재정 및 금융 시장을 비롯한 모든 분야에 영향을 줄 것으로 예상된다. 이와 같이 끊임없이 열거할 수 있을 정도로 많은 인구감소의 영향을 정리해보면 다음과 같다.
첫째, 도시 기반과 규모의 경제를 훼손한다. 우리 일상생활에 필요한 생활관련 각종 서비스는 일정한 인구 규모를 기반으로 제공되기 때문에 지역의 인구 감소는 이들 서비스의 축소가 불가피하다는 것을 의미한다. 서비스 산업의 축소와 철수는 지역의 고용 기회 감소, 교육서비스 감소, 생활의 불편함 가중 등으로 이어지게 되고 이는 새로운 인구감소 요인으로 작용하여 인구 유출을 초래하는 악순환의 과정을 만든다.
둘째, 인구 감소는 지방 재정에도 부정적인 영향을 미친다. 인구 감소와 그에 따른 경제ㆍ산업 활동의 축소에 따라 자치단체의 세수가 감소하게 된다. 이에 반해 고령화의 진행으로 사회보장비 지출이 증가되어 지방 재정여건은 점점 더 어려워지게 된다. 이런 상황이 지속되어 종국에는 행정서비스의 축소로 연결되고 갈수록 생활 편의성이 저하되게 된다. 또한 기존의 인구성장을 전제로 구축되었던 도시 인프라가 노후화되면서 관리와 운영에 있어 지방재정 부담을 가중시키는 결과를 가져오게 될 것이다.
셋째, 인구 감소와 달리 주택의 총량(stock)은 감소되지 않아 임대 혹은 매각되지 않아 장기간 비워져 있는 공가와 폐가는 지속적으로 증가할 것이다. 이렇게 방치된 주택과 유휴 토지는 도시의 경관을 해치고 환경을 훼손하는 것은 물론이며 치안과 방재를 위협하는 요인이 되어 해당 지역에 거주하고 있는 주민들의 주거환경을 해치게 된다.
넷째, 지역의 커뮤니티 기능 저하 현상을 가져온다. 지역의 인구감소로 지역의 정책참여와 활동에 참여인원이 감소하게 되면서 자치기능과 연대감, 소속감 등을 저하시키게 된다. 특히 젊은 층이 감소하여 다른 지역과의 네트워크 활동과 행사 등이 축소되면서 주민 간 교류와 지역에 대한 애착이 줄어들게 된다.
다섯째, 환경적 문제를 들 수 있다. 지역에 인구가 감소한다는 것은 민간 자본의 경제성을 확보할 수 없어 각종 편의서비스를 지역에서 충족할 수 없다. 특히 정시성과 경제성을 기본으로 하는 교통서비스의 경우 민ㆍ관 모두에게 서비스 제공의 한계가 있다. 따라서 지속적으로 인구가 감소하는 지역의 경우 교통서비스의 감소로 개별적으로 차량을 이용해야 한다는 점에서 환경오염과 에너지 자원의 추가적인 소비를 초래한다. 이와 같은 문제들은 서로 영향을 미치며 악순환 고리를 형성하게 되고 존립을 위협하는 요인으로 작용하게 된다.

1.2. 고령사회의 도래
통계청에서 발표한 고령화 추계에 관한 <표 1-1>에 의하면 2014년 65세 이상 고령인구는 전체 인구 중 12.7%를 차지하고 있다. 2015년 우리나라 65세 이상 고령인구 비중이 13.2%라는 공식적인 발표가 이어지고 2017년 14%에 진입해 본격적인 고령사회로 진입하게 되었다. 2024년에는 19.0%, 2034년에는 27.6%로 계속 늘어날 것으로 전망하고 있다.
세계은행(WB)이 발표한 아태지역 경제현황보고서에 따르면 고령화 사회에서 고령사회로 이행하는 고령화 진행 속도에 있어 우리나라(20년)는 베트남(15년 소요)에 이어 세계에서 두 번째로 빠른 나라로 선정되었다. 고령화가 이미 진행된 영국, 미국이 각각 45년, 69년이 소요되었고, 일본이 25년, 중국과 홍콩이 30년인 것과 비교해보면 한국의 고령화 속도는 인터넷속도만큼 빠르다는 유머를 이해할 만하다. 메가급 진행속도를 보이고 있는 한국의 고령화 추세에 대해 통계청의 중위 시나리오에 의한 고령화 추이를 살펴보면 <표 1-2>와 같다.
통계청 2015-2065년 인구추계에 의하면 인구예측 요인이 저위 시나리오대로 진행될 경우, 2065년 65세 이상 고령인구가 1,695만 명으로 전체 인구의 46.2%에 달할 것으로 전망해 고령화에 대한 심각한 사회적인 고민이 필요하다는 점을 시사하고 있다. 특히 해당 전망치는 전국적인 예측이라는 점에서 지방소멸위험지수가 높은 지역의 경우 지방소멸이 실제적으로 가시화된다는 점에서 막연한 우려수준이 아니라는 것이다.
고령화의 급속한 진전은 인구감소와 더불어 심각한 사회적 부담을 가중시킨다. 인구감소 추이에서도 우려되던 생산가능인구가 줄어드는 현상은 총 부양비를 상승시키게 된다. 총부양비는 생산가능인구 100명당 부양할 인구(유소년, 고령인구)의 비율을 나타내는 수치로 2015년 36.2명에서 2037년에 70명을 넘고, 2059년에는 100명을 넘어설 것으로 전망되고 있다. 2065년에는 고위추계로 103.8명 저위추계로 115.6명으로 예상되어 2015년 기준 대비 3배에 달하는 수준까지 증가할 것으로 예상된다.
또 다른 부담으로 작용하게 될 노년부양비는 고령인구의 빠른 증가로 인해 2015년 17.5명에서 2036년 50명을 넘고, 2065년 88.6명 수준으로 2015년 대비 5.1배 증가할 전망이다. 유소년인구 100명당 고령인구수인 노령화 지수는 2015년 93.1명에서 2017년 100명을 넘어 2029년 203명, 2065년 442.3명으로 2015년 대비 4배 이상 증가하게 될 전망이다.