신 지방의회론

01
지방의회제도의 원리와 의의

제1절 의회제도의 개념과 역사, 그리고 본질 3
1. 한국의 지방자치와 지방의회_3
2. 지방의회의 개념_5
3. 지방의회의 역사에서 살펴보는 의회의 본질_7
4. 지방의회의 본질_9

제2절 지방의회제도 기본원리와 전제조건 10
1. 의회제도시스템설계의 기본_10
2. 국가주권에 입각한 정치적 미화로서의 지방의회관 _11
3. 지방의회제도의 위기 _13


02
외국 지방의회의 제도

제1절 영국의 지방의회제도 19
1. 개요_19
2. 지방의원 자격_20
3. 지방의원 역할_21
4. 지방의원 수와 선거_22
5. 지방의원 보수_24
6. 지방의회의 집행 구조_26
1) 지방의회 의장과 내각(Leader and Cabinet) 모델_27
2) 직선시장과 내각(Elected mayor and cabinet) 모델_29
3) 대안적인 집행조직 형태 모델_32
7. 지방의회에 주민참여_33
8. 영국 지방의회제도의 주요 특징 및 시사점_33

제2절 프랑스의 지방의회제도 36
1. 서론_36
2. 프랑스의 지방정치?행정구조_38
1) 지방자치단체의 계층 구조_38
2) 지방정치?행정체제: 정치?행정적 통합모델 _40
3) 계층별 지방의회의 개괄적 이해_42
3. 지방의회의 조직_46
1) 지방의회의 조직원리_46
2) 지방자치단체의 기관구성형태(자치단체장－지방의회)_46
3) 선거제도(투표 방식)_48
2) 지방의회 의원정수_53
4. 파리시의회 조직_55
1) 파리시 조직(장－의회)_55 2) 파리시 구청 행정조직_59
3) 동의회(conseil de quartier)_60
5. 지방의원의 지위(무보수 명예직)_60
6. 지방의회의 위원회제도_64
1) 광역의회: 도의회 위원회_64 2) 기초의회: 시읍면의회 위원회_66
7. 지방의회의 권한_67
1) 개관_67 2) 시읍면의회의 역할_68
8. 지방의회의 특징적 요소_69
1) 지방의원의 겸직실태_69
2) 자치적 분권의 핵심기관: 지방의회의 공고화_71
9. 결론_73

제3절 독일의 지방의회제도 77
1. 독일 정부의 개관_77
2. 독일의 지방자치단체_78
1) 독일의 지방자치단체 구조_78
2) 지방자치단체의 기관구성_80
3. 지방의회_86
1) 지방의회의 위상_86 2) 지방의회의 기능_87
3) 지방의원의 위상_88 4) 지방의원의 역할_89
5) 지방의원의 선거_90
4. 지방의회의 유사기능으로 대의제도_91
1) 주민총회_91
2) 거주민회의_92
3) 주민참여 예산제도(베를린시의 리히텐베르크 구를 중심으로)_93
5. 독일 지방의회제도의 시사점_95

제4절 미국의 지방의회제도 99
1. 연방제하의 지방정부_99
1) 미국헌법의 기본 원리_99
2) 주(州)정부와 지방정부_100
3) 딜론의 원칙과 홈 룰(Dillon’s Rule vs. Home Rule)_100
4) 정부 간 관계와 자발적인 협력_102
5) 주정부－지방정부의 공공서비스_102
2. 미국 지방정부의 구조와 유형_103
1) 카운티(County)_104 2) 카운티 산하 지방정부_105
3) 특별구(Special District)_106 4) 학교구(School District)_107
3. 미국 지방의회의 구조와 유형_107
1) 미국 지방의회의 기원과 권한_107
2) 미국 지방의회의 조직_108
3) 지방의회의 구성과 지원의 다양성_110
4) 지방의회의 유형_112
5) 시장－의회제(mayor-council form)_116
6) 의회－지배인제(council-manager form)_118
7) 소결_121
4. 미국 지방의회의 사례_122
1) 대도시 지방의회_122 2) 소규모 도시 지방의회_129
3) 카운티지방의회_131

제5절 일본의 지방의회제도 139
1. 서론_139
2. 일본형 이원대표제와 지방의회_140
3. 수장 우위의 구조와 지방의회_145
1) 수장의 정치성과 무당파성(無黨派性)_145
2) 지방분권의 진전과 수장선거의 개혁_147
3) 수장과 행정위원회－집행부 구성의 다양화와 수장 권한의 통제_148
4. 지방의회의 개혁_151
1) 주민대표기관으로서의 의회_152 2) 심의기관으로서의 의회_154
3) 행정감시형 대 정책결정형 의회_155
5. 일본에서의 지방정부 기관구성 다양화에 대한 논의_157
1) 기관구성의 다양화 논의의 배경_157
2) 일본에서 기관구성 다양화에 대한 헌법상 해석_159
3) 자치체 조직의 다양화에 관한 설문조사 결과_160
6. 맺음말_162

03
우리나라 지방의회의 역사

제1절 지방자치법의 제정과 지방자치제도의 도입기 167
1. 조선시대말의 지방자치_167
2. 일제시대_168
3. 미군정시대_170
4. 대한민국시대_171

제2절 지방의회 부활 이전(1961년 이전) 172
1. 제1대 지방의회(1952∼1956)_172
2. 제2대 지방의회(1956∼1960)_177
3. 제3대 지방의회(1960∼1961)_180

제3절 지방의회의 중단기(1961∼1991) 181
1. 5?16 군사정변의 지방자치_182
1) 지방의회의 해산 및 상급기관장의 승인에 의한 집행_182
2) 지방자치에 관한 임시조치법(1961.9.1.)_182
2. 제3?4공화국과 지방자치_182
3. 제5공화국과 지방자치_183
4. 제6공화국과 지방자치_183

제4절 지방의회 부활 이후(1991년 이후) 185
1. 제1기 지방의회(1991.4∼1995.6)_185
2. 제2기 지방의회(1995.7∼1998.6)_189
3. 제3기 지방의회(1998.7∼2002.6)_190
4. 제4기 지방의회(2002.7∼2006.6)_193
5. 제5기 지방의회(2006.7∼2010.6)_197
6. 제6기 지방의회(2010.7∼2014.6)_201


04
지방의회의 조직

제1절 지방의회 의원 209
1. 지방의원의 정수_209
1) 지방의원 정수결정의 변수_209
2) 지방의원 정수결정의 방법_212
3) 대의회제와 소의회제의 장?단점_214
4) 우리나라 지방의회 의원의 정수와 규모_215
5) 임기 중 지방의원 정수의 조정_220
2. 지방의원의 지위_222
1) 주민대표자로서의 지위_222
2) 지방의회 구성원으로서의 지위_223
3) 선거직 공무원으로서의 지위_224
4) 지방정치인으로서의 지위_224
3. 지방의원의 임기_225
1) 지방의원 임기의 의의_225
2) 우리나라 지방의회 의원의 임기_226
4. 지방의원의 보수_227
1) 지방의원의 보수제도: 명예직과 유급직_227
2) 외국 지방의회 의원의 보수제도_228
3) 우리나라 지방의회 의원의 보수제도 변화과정_230
4) 우리나라 지방의회 의원의 보수 관련 규정과 실태_239
5. 지방의원의 겸직 허용범위_244
1) 의의_244
2) 외국 지방의회 의원의 겸직 허용 실태_245
3) 우리나라 지방의회 의원의 겸직 등의 금지_246

제2절 지방의회 내부 조직 247
1. 의장단_247
1) 의장단의 지위와 정치적 중립성_247
2) 의장단의 선거_249
3) 의장단의 임기와 사직_250
4) 의장의 직무와 권한_251
2. 위원회_255
1) 위원회제도의 의의_255 2) 위원회의 특징_257
3) 위원회의 종류_258
3. 사무기구_264
1) 사무기구의 의의_264 2) 사무기구의 조직_265
3) 사무기구의 직원_266 4) 사무기구의 직무_267
5) 전문위원의 직무_268


05
지방의회의 지위, 기능 및 권한

제1절 지방의회의 지위 275
1. 헌법상 기관으로서의 지위_276
2. 주민대표기관으로서의 지위_277
3. 입법기관으로서의 지위_277
4. 통제기관으로서의 지위_278

제2절 지방의회의 기능 279
1. 주민대표기능_279
2. 정책제기기능_280
3. 의결기능_280
4. 집행감시기능_282

제3절 지방의회의 권한 282
1. 의결권_284
1) 의결권의 의의_284 2) 의결권의 행사형식_286
3) 의결권의 범위_288 4) 의결권의 한계_289
5) 지방의회 의결권의 개선방안_290
2. 행정감시권_291
1) 행정감사 및 조사권_292
2) 행정사무처리상황의 보고와 질문응답에 관한 권한_296
3) 서류제출요구권_296
4) 출석 및 답변 요구권_296

제4절 청원수리권 및 자율권 297
1. 청원수리?처리권_297
1) 청원수리 및 처리권의 의의_297
2) 청원수리 및 처리의 개선방안_298
2. 자율권_298
1) 선거권_299 2) 자율운영권_299


06
지방의회의 회의 운영

제1절 지방의회 운영체제 및 회의원칙 305
1. 의회의 회의 운영체제_305
1) 회기제_305 2) 회의의 유형_307
2. 회의원칙_312
1) 의의_312 2) 회의의 원칙_312

제2절 집회와 회기, 의사일정 316
1. 집회_316
1) 집회의 의의_316 2) 정례회의 집회_316
3) 임시회의 집회_317 4) 회기 중 집회요구 및 공고_318
5) 2개 이상의 집회요구_318
2. 회기_318
1) 회기의 의의_318 2) 회기의 결정_319
3) 회기의 계산_319
3. 의사일정_319
1) 의사일정의 의의_319 2) 의사일정의 작성과 협의_320
3) 의사일정의 변경_320 4) 의사일정의 상정_321

제3절 의안의 처리 321
1. 의안_321
1) 의안의 개념_321 2) 의안의 발의권자_322
3) 의안의 제출 또는 제안과 발의_323
4) 의안의 발의요건_324 5) 발의 의안의 유형_324
2. 동의_325
1) 동의의 개념_325 2) 동의의 종류_325
3) 동의의 발의 및 성립_327
3. 번안?수정동의?대안_328
1) 번안동의_328 2) 수정동의_329
3) 대안_331
4. 청원_332
1) 청원의 의의_332 2) 청원사항_333
3) 청원서의 제출_333 4) 청원의 처리_333
5. 민원처리_335
1) 민원의 개념_335 2) 민원의 처리_335
3) 불수리사항_336

제4절 회의 운영 337
1. 안건 및 심의절차_337
1) 안건의 의의_337 2) 안건심의절차_337
2. 회의의 개폐_339
1) 개의_339 2) 휴회_340
3) 유회 및 회의중지(정회)_340 4) 산회_341
3. 발언_341
1) 발언통지와 허가_342 2) 발언의 장소_342
3) 발언의 제한_343 4) 의사진행에 관한 발언_343
5) 신상발언_344 6) 5분 자유발언_344
4. 의사일정의 상정_345
1) 의사일정의 의의_345 2) 상정순서_345
5. 심사보고 및 제안설명_346
1) 심사보고_346 2) 제안설명_346
6. 질의_347
1) 질의의 의의_347 2) 질의의 순서와 방식_347
3) 질의의 종결_348
7. 토론_348
1) 토론의 의의_348 2) 토론의 방법_349
3) 토론의 종결_349
8. 표결_350
1) 표결의 의의_350 2) 표결의 선포_350
3) 표결권자_350 4) 표결의 순서_351
5) 표결의 방법_351 6) 의사변경의 금지_351
7) 조건부 표결의 금지_352 8) 표결 결과의 선포_352
9. 위원회의 의사_353
1) 위원회 의사의 의의_353 2) 위원회의 개회_353
3) 위원회의 의사 방법_354 4) 위원회의 심사절차_355
5) 연석회의_356 6) 공청회_356
7) 심사보고_357

제5절 회의록 358
1. 회의록의 의의 및 종류_358
1) 회의록의 의의_358 2) 회의록의 종류_358
2. 회의록의 작성 및 보존_359
1) 회의록 작성_359 2) 회의록의 기재사항_359
3) 기타 기재사항_360 4) 회의록의 서명_361
5) 자구의 정정_361 6) 이의의 신청 및 결정_362
7) 회의록 보존_362 8) 회의록 원고의 열람?복사_362
3. 회의록 공개_362
1) 회의록의 공개_362 2) 회의록의 통고_363
3) 불게재회의록 및 비공개회의록의 열람?복사_363
4. 의장이 취소 또는 금지하게 한 발언과 회의록_363

제6절 의회의 질서유지와 쟁송 364
1. 제척_364
1) 제척의 의의_364 2) 제척의 대상_365
3) 제척의 범위_365
2. 의회의 질서_365
1) 회의규칙_365 2) 경호권_366
3) 의회의 질서_366
3. 징계_369
1) 징계의 의의_369 2) 징계사유_369
3) 징계의 요구와 회부_369 4) 징계의 심사 및 의결_370
4. 행정쟁송_372
1) 소송의 개념_372 2) 지방의회 관련 특수성_373
3) 소송수행방침 수립_374 4) 답변서_374
5) 변론기일(공판)절차와 선고_374 6) 판결의 종류_374
7) 판결의 효력_375


07
지방의회와 선거

제1절 지방선거의 개념 및 의의 379
1. 지방선거의 개념_379
2. 지방선거의 의의_380
3. 지방선거와 의회 전문성_381
1) 지방의회 전문성의 개념 및 의의_381
2) 지방의회 전문성 제고를 위한 선거제도 개혁_383

제2절 지방선거의 제도적 기반 384
1. 투표제도_384
1) 투표의 개념 및 의의_384 2) 투표방법_384
2. 선거구제도_386
1) 선거구제도의 개념 및 의의_386 2) 선거구의 유형_387
3) 선거구의 획정_388
3. 대표제도_389
1) 대표제도의 개념 및 유형_389 2) 한국의 대표제도_391
3) 대표제도의 개선 논의_394
4. 후보자 추천 및 지명제도_395
1) 정당공천제의 개념 및 의의_395 2) 한국의 정당공천제도_396
3) 정당공천제의 찬반 논의_397
5. 선거운동_399
1) 한국의 지방선거운동_399 2) 지방의회 후원회제도의 도입_402

제3절 역대 지방의원 선거결과의 특징과 변화 404
1. 지방선거 투표율과 지방의원선거의 경쟁률_404
2. 지방의원 당선자의 정당분포_407
3. 1당 지배적인 기관구성의 정당구도_410
4. 지방의원 당선자의 인구사회학적 특성_414
5. 요약 및 논의_417
08
지방의회와 자치기관의 관계

제1절 지방정부의 기관구성의 이론적 논의 423
1. 의의_423
2. 논의의 틀_426

제2절 우리나라 지방자치단체의 기관구성의 현황 429
1. 역대 지방자치단체의 기관구성방법_429
1) 기관구성방법의 변천사_429
2) 역대 지방자치단체장의 선임방식과 기관운영의 역학관계_432
2. 지방정치?행정체제의 특징_434
3. 현행 기관분립형 지방정부 운영의 성과_436
1) 긍정적 측면_436 2) 부정적 측면_437

제3절 지방의회와 집행기관의 관계 439
1. 지방의회와 집행기관의 기본적 관계_439
2. 집행기관 선임방식에 따른 양 기관 간의 관계_440
1) 직선제하에서의 양 기관의 관계_440
2) 간선제하에서의 양 기관의 관계_440
3) 임명제하에서의 양 기관의 관계_440
3. 우리나라 지방의회와 집행기관 간의 관계_441
1) 집행기관에 대한 의회의 통제권_441
2) 의회에 대한 집행기관의 통제권_444

제4절 지방의회와 교육자치기관의 관계 447
1. 지방교육자치의 의미_447
2. 교육분권의 이론적 쟁점_448
3. 교육분권과 지방분권_449
1) 지방분권과 교육분권의 개념_450
2) 지방분권과 교육분권의 조건_450
4. 교육자치의 이념적 배경_452
1) 교육자치의 논리: 중앙정부로부터 분권과 일반행정으로부터 분권 및 교육주체의 교육행정기관으로부터의 분권_452
2) 교육자치의 이념?원리_454

제5절 일반행정과 교육행정의 관계에 따른 교육기관구성형태 456
1. 교육?학예의결기관: 교육위원회(시?도의회 상임위원회로 통합)_456
1) 설치 및 구성_456
2) 교육의원의 위상변화_457
2. 교육위원, 교육의원 선거방식의 변화 및 교육행정기관구성의 사적 고찰_459
1) 1949년 제정교육법(1949.12.31.)_460
2) 1962년 교육법 개정(1962.1.6.)_461
3) 1963년 교육법 개정(1963.11.1.)_461
4) 1991년 지방교육자치에관한법률(1991.3.8.)_462
5) 1997년 개정 지방교육자치에관한법률(1997.12.17.)_463
6)2007년 지방교육자치에 관한 법률(2007.5.11.) 및 주민직선제에 의한 교육감, 교육의원 선출시기(2007.1－2010.6)_464
3. 교육감_468
1) 교육감후보자의 자격_468 2) 권한(관장사무)_468
2) 겸직제한_472 3) 보조기관 및 소속교육기관_472
4) 하급교육행정기관_473


09
지방자치분권과 지방의회 구조 개혁과제

제1절 지방자치분권 개헌과 지방의회 477
1. 지방의회 관련 개헌안 주요 담론_477
2. 통치권의 주체로서 지방분권국가 선언_478
1) 헌법개정특별위원회 자문위원회 개헌(안)_478
2) 대통령 개헌(안)_479 3) 조문쟁점_479
3. 지방자치권 연원과 사무배분 보충성 원칙 신설_480
1) 헌법개정특별위원회 자문위원회 개헌(안)_480
2) 대통령 개헌(안)_480 3) 조문쟁점_481
4. 입법기관으로서 지방의회 명시_482
1) 헌법개정특별위원회 자문위원회 개헌(안)_482
2) 대통령 개헌(안)_483 3) 조문쟁점_483
5. 지방정부 자주조직권_484
1) 헌법개정특별위원회 자문위원회 개헌(안)_484
2) 대통령 개헌(안)_484 3) 조문쟁점_485
6. 정당설립의 확대와 정당공천의 민주성 원칙 명시_485
1) 헌법개정특별위원회 자문위원회 개헌(안)_485
2) 대통령 개헌(안)_486 3) 조문쟁점_486
7. 국회의원 정수 조정 및 국가자치분권회의_486
1) 헌법개정특별위원회 자문위원회 개헌(안)_486
2) 대통령 개헌(안)_487 3) 조문쟁점_487

제2절 지방의회개혁사 488
1. 지방자치제도 개혁과 지방의회의 구성_488
1) 지방의회 구성_488 2) 지방의회 재구성_489
3) 지방자치제도 개혁 성과와 지방의회_490
2. 지방의회의 조직구성과 의원정수_490
1) 지방의회의 존재론적 규정_490
2) 제1?2?3?4대 지방의회 의원정수: 전부개정 지방자치법_491
3) 제5?6?7?8대 지방의회 의원정수: 공직선거법_492
3. 지방의회의 운영_493
1) 지방의원의 신분과 처우_493 2) 지방의회의 사무기구_495
3) 의회 운영의 자율화_496 4) 지방의회의 권한_498
5) 지방의회의 윤리와 책임_500
4. 지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법_502
1) 자치입법권 강화_502
2) 지방의회의 심의?의결권 확대_503
3) 지방의회 사무기구의 인사권 독립 방안_503
4) 지방의회 의원의 선출방법 개선_503
5) 지방의회의 책임성 강화_503

제3절 정당의 민주화 실현과 민의에 부합하는 지방선거제도 504
1. 정당공천제와 지방정당_504
1) 지방선거 정당공천제 부재_504
2) 광역의회와 기초의회 분리 실시_504
3) 정당공천제 실시의 공과(功過)_506
4) 기초지방의회 의원선거에서 정당공천제 폐지 검토_507
2. 선거구제와 전국동시지방선거의 문제_509
1) 선거구_509 2) 선거구 인구편차_510
3) 전국동시지방선거와 지방선거의 지방화_512
3. 풀뿌리 지방의회의 부활_515
1) 주민자치회에 대한 검토_515
2) 근린(Neighborhood)자치 활성화: 읍?면?동 단위의 기초자치 복원_517

제4절 삼권분립과 지방권력 구조의 민주화 520
1. 지방정부 기관구성 다양화_520
1) 지방정부의 기관구성의 문제_520
2) 영국 지방정부 기관구성 사례_520
3) 지방정부 기관구성 다양화(안)_521
2. 선거로 구성된 기관별 독립성 원칙 반영과 사무직원 인사권 환원_522
1) 사무직원 인사권 환원 필요성_522
2) 헌법 개정방향_523 3) 지방자치법 개정방향_523

제5절 주민대의기관으로서 지방의회 기능 및 책임성 제고 527
1. 지방의회 의원정수_527
1) 주민대의기관으로서 지방의원 정수 감소_527
2) 지방의회 의원과 지방공무원?국가공무원 정원 연도별 비교_529
3) 지방의회 의원정수 산정기준 변경 필요_532
2. 지방의회 의원 역량 제고_534
1) 지방의회 사무기구_534
2) 지방의원 전담 교육연수기관 및 연구기관 부재_536
3. 직업으로서 지방의원과 보수_538