국익을 설계하다

초당파 외교를 어떻게 정의할 것인가는 실천적으로 중요하다. 대통령이 반대 진영을 설득하고 타협하는 외교 현실을 중심으로, 외부 환경과 국내 정치 요인 속에서 언제 어떤 조건에서 만들어지고 사라지는가를 탐색한 연구다.

머리말

초당파 외교를 어떻게 정의할 것인가는 실천적 차원에서 중요한 의미를 가진다. 글자 그대로 당파적 이해관계를 뛰어넘는 외교정책의 결정과 이행이라고 생각해 볼 수 있지만 그 실제는 다양하다. 원천적이고 고전적인 차원에서 본다면 한 정당이 대외 문제와 관련하여 정파적 입장을 정한다. 이후 다른 정당과 정책 논의 및 선거 경쟁을 거쳐 합의를 이루어내고 외교정책으로 실행한다는 내용이다. 그런데 이는 21세기 현 대 정치와 외교 현장에서 설득력이 떨어진다. 외교정책의 행정부 주도는 잘 알려져 있 고 우리와 같은 대통령제하에서는 더욱 그러하다. 군사력 사용, 정상회담, 혹은 독트 린 발표 등의 대외 정책은 오직 대통령만 수행할 수 있는 영역이며 외교의 절대적 비 중을 차지한다.
따라서 초당적 외교는 결국 여당과 야당 간 대외 정책의 논의를 가리키는 것 못지 않게 대통령이 반대 진영을 설득하고 타협하여 이루어내는 외교 현실을 의미할 가능 성이 더 크다. 물론 조약이나 협정의 비준, 중요한 결의안 등이 수반되는 대외 이슈의 경우에는 의회 입법과 정당 정치가 전면에 등장하게 된다. 여기서도 군통수권자이자 실질적인 정당 지도자인 대통령의 역할은 결정적이다. 19세기 말 의회가 관세율을 일 일이 결정하던 미국에서의 정당 기능을 21세기 한반도의 평화와 경제 발전을 위해 그 대로 인용하는 것은 무의미하다. 우리 현실과 사정에 맞는 초당파 외교에 대한 이해 가 필수적이다.
초당파 외교에 관한 연구 또한 쉽지 않다. 정당 간 합의는 행태 및 제도 연구자들의 관심사인 반면 외교정책은 주로 국제정치학자들의 연구 주제다. 융복합 접근법에 관 한 시대적 요구가 커졌음에도 불구하고 정치학의 분야별 연구자들 간에 교류와 논의 는 여전히 부족하다. 외교정책을 둘러싼 국제정치적 맥락과 역사, 특징 등은 정당 연 구자들의 영역이라고 하기 어렵다. 정당의 내부 역학 및 선거를 둘러싼 정치 행태와 제도에 대해 국제정치학자들의 관심은 크지 않다. 쉽게 말해 정당 이론은 대외 관계를 전면적으로 다루지 않고 있고 국제정치학은 정당 간 합의까지 분석하고 있지는 않다. 현실적 제약에도 불구하고 초당파 외교에 대한 정치학 논의는 외교정책 영역에서 당파적 갈등이 완화되거나 중단되는 현상을 어떻게 실증적으로 이해할 것인가라는 질문을 중심으로 전개되어 왔다. 이러한 연구 전통은 초당파 외교를 하나의 규범적 이상 형으로 보기보다는 특정 조건하에서 반복적으로 나타날 수 있는 정치적 현상과 결과 로 파악하는 데 초점을 둔다. 따라서 분석의 핵심은 초당파 외교가 존재하는가의 문제 라기보다는 언제, 어떤 조건에서, 어떤 형태로 만들어지거나 혹은 사라지는가에 있다. 기존 연구들은 초당파 외교의 원천을 크게 외부 환경 차원과 국내 정치 차원으로 구분해 왔다. 우선 외부 환경 차원의 설명은 주로 안보 위기와 대외적인 불확실성에 주 목한다. 전쟁, 군사적 충돌, 혹은 체제의 위협이 인식될 때 국내 정치에서의 정당 간 경 쟁은 일시적으로 후순위로 밀려나고 정치 체계는 위기 대응을 중심으로 재조정된다는 발견이다. 이 접근법은 위기 상황에서 정치적 결집이 발생하고 지도자에게 정치적 재 량권이 확대된다는 가설에 기초한다. 초당파 외교는 위기 관리의 부산물로 등장한다 는 것이다. 반면 외부 환경의 변화가 초당파 외교의 쇠퇴를 설명한다는 주장도 병존한 다. 국제 체제의 안정화, 위협 인식의 약화, 혹은 전략적 목표의 모호성은 정치적 결집 의 필요성을 감소시키며 그 결과 외교정책 또한 당파적 경쟁의 영역으로 환원된다는 설명이다. 이러한 관점에서 파악해 본다면 초당파 외교는 결국 구조적으로 지속되기는 어려운 일시적인 비정치 상태에 가깝다고 볼 수 있다.
그런데 외부 환경 중심의 설명 방식은 초당파 외교의 발생과 소멸을 외부 환경에만 의존해서 지나치게 기계적으로 설명한다는 한계를 가진다. 이에 따라 많은 연구들은 초당파 외교의 보다 중요한 원천을 국내 정치적 요인에서 찾는다. 초당파 외교는 국제 환경의 직접적 산물이라기보다는 국내 정치 제도, 이념 구조, 정당 경쟁 양식이 특정 방 식으로 결합한 결과로 이해해 볼 수 있다. 우선 초당파 외교는 지배적 이념 혹은 광범 위한 규범적 합의가 존재할 때 보다 쉽게 성립한다. 2차 대전 이후 반공주의라는 이념 적 규범이 미국 내 초당파적 합의(cold war consensus)를 이끌어낸 것이 그 예다. 특정 외 교 노선이나 위협 인식이 정치 공동체 전반에서 정당성을 획득할 경우 정당 간 이견은 자연스럽게 제한되고 외교정책은 상대적으로 안정적인 합의 영역으로 기능한다. 이때 의 초당파성(bipartisanship) 생성과 유지는 정당 간의 이념적 차이가 사라졌기 때문이 아니다. 외교와 관련된 이견을 제기할 때 치러야 할 정치적 비용이 높아졌기 때문이다. 한편 초당파 외교는 정치 제도의 구조적 조건과도 밀접하게 연관된다. 행정부와 입 법부 간 권력 배분, 다수결과 거부권의 결합 방식, 정당 규율의 강도 등은 외교정책이 합의 정치의 영역으로 남을 수 있는지를 결정짓는 핵심 변수다. 특정 제도적 환경에서 는 정당 간 협력이 외교정책 추진의 효율적 수단이 되는 반면 다른 환경에서는 외교정 책이 오히려 정당 경쟁의 상징적 무대로 전환된다. 선거 주기와 정치적 책임성 역시 초당파 외교의 지속 가능성에 영향을 미친다. 외교정책의 성과가 단기간에 평가되기 어 렵고 책임 귀속이 모호할수록 정당들에게 외교정책을 선거 경쟁의 핵심 쟁점으로 활 용할 유인은 줄어든다. 반대로 외교정책이 유권자 동원의 효과적인 수단이 된다면 초 당파적 협력은 빠르게 약화될 수밖에 없다.
최근의 이론적 논의는 초당파 외교를 존재와 부재의 이분법으로 파악하는 접근에 대해 비판적이다. 초당파 외교가 약화되었다고 해서 곧바로 당파적 외교의 전면화가 이루어진다고 보기는 어렵기 때문이다. 최신 연구들은 초당파 외교가 형태를 달리하 며 지속될 수 있다는 점에 주목한다. 예컨대 외교정책 전반에 대한 합의는 사라졌더 라도 특정 영역이나 특정 단계(입법, 예산, 집행 등)에서는 여전히 초당파적 협력이 나타 날 수 있다. 또한 초당파 외교는 때로 정부나 대통령에 대한 공동 반대라는 역설적 형 태로 나타나기도 한다. 러시아 제재를 완화하려는 트럼프 대통령에 대해 공화당과 민 주당이 협력하여 반대한 사례를 꼽을 수 있다. 이러한 경우 초당파적 외교는 정책 내 용에 대한 새로운 합의가 아니라 정책 결정 주체에 대한 견제라는 공통의 이해관계에 서 비롯된다. 이는 초당파 외교 연구를 단순히 협력의 개념으로만 축소하지 말 것을 주문하는 셈이다.
보다 근본적으로 정치로부터 분리된 외교정책이라는 개념 자체에 대한 문제 제기 가 필요하다. 외교정책은 본질적으로 정치적이며 당파적 경쟁과 무관하게 형성된 적은 거의 없다는 인식이다. 이러한 관점에서 보면 초당파 외교란 정치의 부재가 아니라 정 치적 갈등이 특정 방식으로 관리되고 제도화된 상태를 의미한다. 초당파 외교는 갈등 의 소멸이 아니라 갈등의 조정된 형태로 이해되어야 한다. 결국 초당파 외교에 대한 이 론적 분석은 다음과 같은 질문으로 귀결된다. 초당파 외교는 어떤 조건에서 제도화되 는가? 그것은 외부 위기의 산물인가, 국내 정치 구조의 결과인가? 혹은 특정 시기 정치 행위자들의 전략적 선택인가? 이러한 질문에 답하기 위해서는 초당파 외교를 고정된 규범이나 예외적 현상이 아니라 정치 체계 내부에서 반복적으로 변형되는 외교정책의 한 양식으로 재개념화할 필요가 있다.
이 책은 한국정당학회에서 활동하는 연구자들이 한국국제정치학회와 협력하여 얻 어낸 성과물이다. 2025년 한국정당학회는 초당파 외교를 주제로 한 춘계 학술대회와 외교부 당국자가 참석한 하계 학술대회 등을 통해 연구자들 간 토론의 장을 마련했다. 2025년 한국국제정치학회 하계 학술대회에서는 한국정당학회가 공동으로 정치 양극 화 시대 한국의 초당파 외교라는 주제로 패널들과 라운드테이블을 진행하였다. 특히 2024년 한국국제정치학회장을 역임한 마상윤 교수님은 초당파 외교 연구를 위해 기획 단계부터 재정 지원에 이르기까지 큰 도움을 주셨다. 지면을 빌려 깊은 감사의 말씀 을 드린다. 편집 작업을 맡아 준 박범섭 교수를 포함하여 긴 시간 공동 연구를 함께 해 준 전체 필진에게도 고마움을 전한다.
앞서 지적한 대로 초당파 외교 연구는 쉽지 않다. 어떤 연구 질문을 던져야 하는지, 누구와 함께 연구해야 하는지 등에 관한 기초적인 시도조차도 그동안 많지 않았다. 국 제 정세가 급변하고 있는 데 반해 정치 양극화는 고착화되고 있다. 그런데 이념과 진영 을 뛰어넘는 국익 추구 외교의 필요성에 관해서는 누구나 공감한다. 앞으로의 방향이 분명하다면 현실에서의 방법을 찾는 일이 중요하다. 학제 간, 그리고 학회 간 공동 작 업의 성과물인 이 책이 함께 해법을 찾는 단초가 되리라 기대해 본다.

저자를 대표하여 2025년 한국정당학회장
서정건