주민자치패러다임과 자치분권시스템 개혁

part 01 인구감소와 지방자치 …17
chapter 01 지방소멸과 분권자치정책 …19
chapter 02 지방자치의 성공조건 …57
chapter 03 주민자치와 총회정부: 총회형 주민자치는 지속가능한가? …97

part 02 자치분권과 지방의회 …133
chapter 04 자치분권제도의 재설계와 지방의회: 지방의회법 분법의 필요성과 방향성에 대한 탐색 …135
chapter 05 주민주권에 입각한 지방의회의 구성과 방향모색 …175
chapter 06 의회개혁과 정책지원 …221

part 03 광역행정과 공공리더십 …253
chapter 07 지방자치법의 전부개정에 따른 광역행정시스템의 이론적 검토와 전망: 사례분석을 중심으로 …255
chapter 08 공공성과 리더십에 따른 책임강화방안에 관한 연구 291
chapter 09 주민참여예산제도의 진화와 한계: 대전 유성구 사례를 중심으로 …331

부록 시론 …357
I. 지금 지방분권 논의는 어디에 있는가: 주민과 지방분권 …357
II. 지방시대 시작, 주민자치의 새로운 주도 …364
III. 윤석렬정부 주민자치의 갈 길 …373
IV. 2025년 주민자치의 전망과 과제 …381

내년이면 한국의 지방자치부활한지 35년째를 맞이한다. 일부에서는 한국의 지방자치가 30년이라고 하기도 하지만, 지방자치는 주민주권에 입각하여 주권자인 주민들이 지방문제를 스스로 해결하기 위한 의사결정기구로서의 지방의회를 구성하는 것에서부터 시작한다고 할 때, 지방의회를 구성한 1991년을 기점으로 산정하는 것이 합리적이다. 물론 그 당시에는 지방자치단체장이 중앙정부의 임명직이었기에 이를 반쪽 지방자치였다는 폄하가 있기는 하였지만, 지방자치단체장은 지방의회가 공모하거나, 전문성을 가진 자를 채용할 수도 있다는 기관구성방식을 생각한다면, 지방자치 부활의 기점을 1991년으로 보는 것이 타당하다.
그런데, 한국의 지방자치제도는 단체자치 패러다임에 의거한 지방자치행정체제를 가지고 있다고 한다. 그리고 그러한 제도 선택의 결과로서, 현재의 ‘중앙집권적 강시장-약의회 시스템’으로 구조화되어 있고, 여전히 지방문제를 중앙정부의 규제와 통제, 그리고 국고보조금에 의하여 처리됨으로서, 지방자치단체가 중앙정부에 의존적이고, 자율성을 가지고 지방문제를 해결해 나가기가 어려운 구조적 문제를 가지고 있다. 그러한 구조적 문제는 수도권과 비수도권의 격심한 격차 문제로 나타났고, 대학생과 청년들의 수도권역으로의 유출이 급속하게 이어져서, 이제는 수도권의 블랙홀 현상으로 수도권의 삶의 질도 저하되고 있는 것이다.
인구감소시대에 지방소멸현상이 나타나고 있다. 비수도권의 군지역에서는 고령화현상이 40%에 이른 곳도 나타나고 있고, 군의 거주인구가 2만명이 되지 않는 곳도 있다. 인구 2만명은 지방자치법상 면이 읍으로 승격될 수 있는 기준이다. 즉 읍면의 상위 행정기관인 군의 인구규모가 읍의 인구도 되지 않는다는 것은 현재의 지방행정계층 구조가 더 이상 지속가능하지 않다는 것을 의미한다.
인구문제에 전문성을 가진 연구자들의 추계에 의하면, 20년내에 인구 2만명의 군 지방자치단체가 20여개 이상으로 증가할 것이라고 한다. 군의 인구가 2만명이 되지 않게 되면, 그 내부의 읍면의 인구도 1만명 미만 읍이나 혹은 1천명 정도의 면이 나타나게 된다. 공간연구자들에 의하면, 인구가 1만명이 되지 않는 곳은 민간서비스 기관들도 규모의 경제가 없어서 사라지게 되고, 공공서비스 기관들도 더 이상 지속하기가 어려워 기관을 폐지하지 않을 수 없게 된다고 한다.
유사한 사례가 초등학생의 인구가 줄어들어서 더 이상 초등학교를 유지하기 어려워 폐교하는 경우를 들 수 있다. 즉 공공서비스를 받는 인구수가 과소하게 되면, 더 이상 행정기관을 그 지역에 입지시키기가 어렵게 되는 것이다. 즉 면 주민센터의 폐지나 인근 읍면 주민센터와의 통합을 하지 않을 수 없게 될 것이다.
그렇게 되면, 현재 읍면에 있는 주민자치위원회 혹은 주민자치회는 어떻게 될 것인가? 현재의 주민자치회 시범실시는 협력형 유형만을 합법적이라고 하여, 읍면 주민센터와 행정기관의 존재를 전제로 하고 있는 곳인데, 면 주민센터가 폐지되거나 통합된다면, 주민자치회도 폐지하거나 통합해야 할 것인가?
그렇지 않다. 행정영역과 자치영역을 각각 독자성을 가지고 각각의 역할과 책임이 있는 것이다. 행정은 국가로서의 역할을 하거나 지방정부로서의 역할을 할 수 있도록 행정사무를 수행하는 것이고, 자치는 주민과 공동체의 자치사무나 공유사무를 스스로의 재원을 가지고 스스로의 법규를 만들어서 자치운영체(self-government)를 만들어서 책임을 질 수 있는 구조를 가지는 것이다.
이 부분의 이해를 위하여 행정동과 법정동의 관계를 살펴볼 필요가 있다. 법정동은 마을단위의 자치를 하던 구역에 붙인 명칭이고, 행정동은 국가나 지방자치단체의 행정관리를 위하여 사무소를 설치하고 공무원을 배치하여 운영하는 구역에 명칭을 붙인 것이다. 통상적으로는 몇 개의 법정동이 모여서 하나의 행정동을 설치하고 있다.
행정관리의 효율성을 위하여 몇 개의 행정동을 통합한 경우도 있었다. 서울시의 경우 2000년대 행정동 통합을 할 때, 주민자치위원회도 통합해서, 주민자치 영역이 행정관리 영역에 종속되어 관리된 경우가 있었다. 당시 주민자치위원회로부터 반발을 사기도 하였다.
만일, 인구감소로 인하여, 군의 인구가 2만 이하가 되고, 시의 인구가 10만이하로 떨어질 때, 군의 지위나 시의 지위를 폐지하고, 인근의 시군과의 통합을 할 수 있을까? 통합은 복합적인 이해관계를 조정해야 하는 문제여서 강력한 리더십에 의한 국가 공익적 목적이나 위기 극복이라는 절실한 필요가 아니면 용이하지 않을 수 있다.
그렇다고, 인구가 감소되어, 더 이상 군 자치단체로서 유지가 어려운 정도의 자치역량규모가 된다면, 자치계층의 위계를 전환하는 대안도 검토가 필요하다. 즉 군자치를 폐지하고, 읍면자치로 전환하는 것이다.
이것은 선진국의 지방자치시스템을 보면, 프랑스의 코뮨자치정부, 독일의 게마인데정부, 일본의 정촌지방자치단체 등을 보면, 그 규모가 한국의 읍면 계층의 규모와 유사한 것이다. 즉 선진국의 지방자치제도의 설계 규모는 공동체 규모의 자치에서 시작하여 그 자치역량을 넘는 문제에 대해서 상위 정부에서 보충하는 방식으로 계층 구조가 설계된 것이다. 이것이 주민자치 패러다임에 입각한 지방자치제도의 설계이다.
한국의 경우에는 지방자치제도의 설계가 단체자치 패러다임에 입각하여 설계되었고, 국가 정권적 필요에 따라서 제도 유형의 채택이 이루어졌다. 과도한 중앙집권적 국가구조를 민주화하기 위하여 과잉의 자치분권을 강조하는 정치적 흐름이 있었고, 결과적으로 2000년대 초반에 직접 민주주의 제도를 새롭게 도입하였고, 대통령이 바뀔 때마다 국정과제로서 분권정책을 강조하기도 하였다. 그렇지만, 정치적으로만 분권자치가 표방되었고, 실제의 행정적으로는 중앙정부 부처에 의한 지방자치단체를 사무적으로 혹은 재정적으로 통제하고 규제하는 틀을 벗어나지 못하였다. 그리하여 지방의회도 입법분권 패러다임에 의하여 설계되지 못하고, 지방자치단체의 관료제에 부속기관과 같은 위상과 역할을 하면서, 자치입법과 예산심의의결을 하는 기관정도로 그 역할을 한정하였다. 그리고 그렇게 약의회에 중앙정부의 정당들이 공천권을 통하여 지방의원들을 장악함으로써, 지방의회선거는 중앙정치의 중간평가를 하는 기능으로 전락하기도 하였다.
지방자치부활 35년을 맞이하면서, 어디서부터 어떻게 한국의 지방자치시스템을 새롭게 개혁할 수 있을 것인가? 그리고 지방자치단체가 직면하고 있는 인구감소와 지방소멸의 문제를 대응할 수 있는 자치역량을 함양할 수 있을 것인가? 수도권의 인구 블랙홀 현상과 비수도권의 빈집 증가 문제와 청년인구의 지역유출의 구조화 문제를 어떻게 대응하여 풀어낼 것인가?
한국의 지방자치시스템을 선진국과 비교하면서 시사점으로 제시되었던 것 중에 가장 중요한 개혁방향중에 하나가 시군구 자치계층을 시읍면 자치계층으로 전환하여야 한다는 것이다. 한국의 기초지방자치의 인구규모가 너무 크고, 도시지역의 자치와 농촌지역의 자치를 구분하지 않고 획일적인 적용을 하는 구조적 문제를 해결하는 방향이 바로 시읍면자치계층으로의 전환이다.
독일의 게마인데 정부는 기초지방자치로서 공동체 자치관리를 할 수 있는 지방정부이고, 일본의 정촌 자치단체도 공동체 자치관리를 할 수 있는 농촌지역의 지방자치이다. 프랑스의 코뮨정부도 공동체 자치관리를 하거나 공동체 연합단위의 규모를 자치하는 정부이다. 자치분권의 선진 모형중에 대표적인 스위스의 코뮨정부도 총회를 할 수 있는 규모의 공동체 자치라고 할 것이다.
미국의 뮤니시팔리티(municipalities) 자치도 커뮤니티단위로 지방정부를 구성할 수 있는 다양한 유형이 기본으로 되어 있다. 그래서 도시지역은 시티정부, 타운정부로 되어 있고, 도시성이 낮은 곳은 빌리지정부로 되어 있다. 미국에서 카운티 계층은 주정부의 행정을 지역단위에서 관리하는 행정구와 같은 성격에서 자치단체로 전환한 것으로 보아야 할 것이고, 시민들이 자치헌장을 가지고 홈룰에 의하여 자치를 하는 공간은 뮤니시팔리티 자치 계층이라고 해야 할 것이다.
그렇다면, 한국에서 지방자치제도를 새롭게 재설계한다고 할 때, 도시자치와 농촌자치를 명확히 구별하는 제도적 장치가 필요하다. 그것은 도시지역은 도시정부로, 농촌지역은 읍면자치정부로 해야 할 것이다. 특히 인구감소와 지방소멸과 같은 문제는 국가의 행정으로서는 풀기 어려운 난제이다. 아무리 재정과 예산을 투입한다고 해서, 청년들의 마음을 바꾸기는 쉽지 않다. 청년들로 하여금 결혼하면 지원금을 주고, 출산하면 장려금을 주면서, 일자리도 공공기관에서 만들어서 비수도권의 인구감소지역에 거주하게 한다고 해서, 이들이 과연 10년이상 20년이상 장기적으로 그곳에 지속성있게 거주하게 할 수 있는가?
개인의 자유를 중시하는 자유민주주의 시스템하에서 국가와 공공에 의한 지원사업은 그 실효성이 단기간에 그칠 수 밖에 없다. 이미 인구감소지역의 군지방자치단체에서는 출산장려금에 의하여 출생율이 높아진다고 하나, 일정기간이 지나서 보면, 지역에서 인구유출이 일어나고 있는 것을 볼 수 있다.
또 인구감소지역에 대한 기금을 지방자치단체별로 50억에서 수백억을을 투입하고 있지만, 대부분 시설사업에 사용되고 있는데, 과연 그것의 운영비를 스스로 부담할 수 있는 자치역량이 있는가도 문제이고, 10년이상 그 시설이 지속적인 유용성을 가질 것인가에 대해서는 누구도 장담하지 못한다.
일본의 유바리시를 방문해보면, 인구 10만의 도시가 현재 인구 5천명으로 되어 있는 전형적인 쇠퇴도시인데, 복지시설이나 도서관시설 등 시설은 잘 되어 있지만 인적이 한산하여 시설투자의 낭비를 목도하게 되었다. 한국의 군지역에 대한 국고보조사업들이 이렇게 되지 않을 것이라고 누가 장담하겠는가?
그렇다면, 관리의 단위를 미세화해야 한다. 군단위의 종합적 관리는 과비용이다. 인구 2-3만의 지역에 공무원이 500명-700명씩 투입하고 있는데, 공직이 일거리를 오히려 만드는 현상이 벌어지고 있다. 군자치계층을 읍면자치계층을 전환하여야 한다. 군의 사무를 광역적인 사무는 도로 이관하고 근린 사무와 기능, 그리고 조직과 예산을 과감하게 읍면 계층으로 이관하여야 한다. 그리고 읍면계층에는 근린의회를 구성하고, 읍면세를 징수할 수 있도록 하며, 읍면세로서 그 지역의 읍면행정을 처리할 수 있는 자치역량을 구비할 수 있도록 재산세를 읍면으로 이관해 주어야 한다. 특별한 ‘주민자치특구’로서 운영할 수 있도록 특례와 특별법으로 국가와 지방자치단체로부터 보충성의 원칙에 입각한 ‘전권한성의 자치권’을 이관해 주어야 한다.
지역의 인구감소와 지방소멸의 문제를 기본적으로는 스스로 생각하고, 스스로 숙고하면서 공동체단위에서 의사결정을 하게 해야 한다. 언제까지 행정이 이를 대행해 줄 수는 없다. 행정은 행정다운 역할로 그 수비범위를 축소해야 하고, 그 영역에 주민들이 스스로 지역문제를 결정하고 집행하며 책임 질 수 있는 자치제도의 혁신이 일어나야 한다. 그리고 그 공간에 민주공화정의 원칙과 헌법적 원칙이 적용될 수 있도록 학습하고 훈련하고 교육되어야져야 한다.
이를 위해 1부에서는 인구소멸의 문제와 자치분권의 문제를 다루었다. 2부에서는 자치분권과 지방의회의 문제를 다루었다. 3부에서는 광역행정과 공공리더십에 대해서 다루었다. 부록에서는 몇가지의 시론을 다루었다.
아무쪼록 이번에 출판하는 주민자치와 관련된 5번째의 저서가 한국의 지방자치 발전에 기여할 수 있기를 기대한다. 이 책은 한국의 주민자치문제에 관심을 가지는 학생들이나 현장의 주민자치위원들에게 도움을 줄 수 있기를 기대하고 편집되었다.

지방자치부활 35년을 맞이하면서, 어디서부터 어떻게 한국의 지방자치시스템을 새롭게 개혁할 수 있을 것인가? 그리고 지방자치단체가 직면하고 있는 인구감소와 지방소멸의 문제를 대응할 수 있는 자치역량을 함양할 수 있을 것인가? 수도권의 인구 블랙홀 현상과 비수도권의 빈집 증가 문제와 청년인구의 지역유출의 구조화 문제를 어떻게 대응하여 풀어낼 것인가?
한국의 지방자치시스템을 선진국과 비교하면서 시사점으로 제시되었던 것 중에 가장 중요한 개혁방향중에 하나가 시군구 자치계층을 시읍면 자치계층으로 전환하여야 한다는 것이다. 한국의 기초지방자치의 인구규모가 너무 크고, 도시지역의 자치와 농촌지역의 자치를 구분하지 않고 획일적인 적용을 하는 구조적 문제를 해결하는 방향이 바로 시읍면자치계층으로의 전환이다.