주민자치정책론

[ 저자서문 ]
한국에서 주민자치정책은 대표적인 정책실패사례라고 할 수 있다. 정책기획이 체계적으로 잘 되었더라도, 정책집행이 실패하면 실패한 정책이 된다. 정책집행이 실패하는 데에는 여러 가지 요인이 있을 수 있다.
정책의 목표가 불명확하거나 정책의 목표와 수단의 인과관계 수립이 잘못되었거나, 정책문제에 대한 분석이 다각적으로 이루어지지 못하였을 경우, 정책집행이 실패할 수 있다. 또 정책집행을 위한 자원을 제대로 확보하지 못하였거나, 정책추진에 대한 다양한 정책참여자들의 지지를 확보하지 못한 경우에도 정책집행은 실패할 수 있다.
주민자치정책의 경우에는 정책목표가 풀뿌리민주주의를 활성화하기 위한 것인지, 주민편의와 복리증진을 도모하기 위한 것인지가 불명하다.
풀뿌리 민주주의를 활성화하기 위한 정치적인 성격의 것이 정책목표 라고 하면, 주민들이 주권자로서 마을총회 (town meeting) 에 참여하고, 공동규약을 제정하여, 공동서비스를 공급하는데 필요한 세원을 징수하여 집행 하는 관리시스템이 조직되어야 할 것이다. 직접민주정으로 운영하든가, 마을의 규모가 커다면, 간접민주정으로서 지방의원을 선출하여 이들로 하여금 조례입법이나 마을예산의 심의 의결 및 결산, 집행관리의 책임을 지도록 해야 할 것이다.
그러나, 주민자치정책의 목표가 단지 마을에서 주민편의와 복지증진 이라고 하는 관리적 성격의 것에 불과하다면, 지방자치의 본질를 회복하는 정책가치와는 거리가 먼 것이다.
즉 지방자치는 지역민주주의를 통하여 구현되는 것이고, 주민이 지방 정부에 주권자가 되어야 하는 것이다. 즉 주민주권이 구현되어야 비로소 지방자치가 정상화되는 것이다.
전자의 관점으로 주민자치를 볼 경우에는 주민이라고 하는 사람에게 어떻게 주권자로서 권리와 참여를 하게 할 것인가를 생각하며 제도설계를 하게 될 것이다. 그런데, 후자의 관점으로 보면, 주민자치를 하나의 사업으로 보고, 그 사업을 집행할 조직을 추가로 만드는 것에 초점을 두고 조직을 설계하게 될 것이다.
한국의 주민자치정책은 후자의 관점을 택하고 있는 것으로 보인다. 즉 주민자치를 위하여 주민자치센터를 설치하는 것으로 정책도구로서의 조직을 두도록 설계된 것이다. 이것은 주민자치센터설치 및 운영조례로 표현되고 있다. 주민자치의 본질은 조직을 설치하는 것으로 본 것이다.
이것은 본말이 전도된 것이다. 주민자치정책의 상위정책이 지방자치 정책이고 지방자치정책은 그 정책목표가 한국의 민주적 발전이다.
그러나 과연 주민자치정책이 한국의 민주주의 발전을 위하여 풀뿌리 민주주의를 구축하려는 시도나 노력이 제대로 하고 있는가는 의문이다.
단적으로 지방자치법에 주민자치라는 정책용어 자체가 등장하지 않는다.
지방자치법은 지방자치단체들간의 관계를 정함으로써 단체자치의 패러다임에 한정되어 있고, 이러한 가치와 철학을 구현하기 위한 정책수단, 정책도구, 정책활동 등을 규정하고 있다. 이것은 지방자치의 본질이고 기초라고 할 수 있는 주민자치 없는 지방자치를 기획하는 것이고, 이것은 결과적으로 그들만의 권한다툼으로 전락할 위험이 있다.
이미 한국의 지방자치는 제도의 부활이후 상당한 성과를 거둔 것은 사실이지만, 여전히 그들만의 권한다툼으로 여겨져서, 진정한 주민자치 즉주민을 위한, 주민에 의한, 주민의 지방자치가 되고 있지 않다. 자치의 기본 단위가 너무 커서, 풀뿌리 민주주의를 경험하고 체험하기는 불가능하게 되어 있어, 결과적으로 대의민주주의를 지방자치의 모든 것으로 오해 하게 만들어 버린 것이다.
이렇게 되면, 정책의 가치나 철학이 지방자치의 본질을 반영하여 제도 설계나 정책내용을 기획할 수 없게 되고, 이는 결과적으로 집행과정에서도 담당자들이나 집행조직이 정책목표와 정책가치를 공유하지 못하게 된다. 정책집행 실패의 대표적인 사례가 되는 셈이다.

여기서 왜 주민자치정책이 정책가치와 정책용어의 공유를 하지 못하여 정책집행의 실패로 이어질 수 밖에 없는가를 몇가지의 논점을 가지고 살펴보고자 한다.
첫째, 주민자치정책은 지방정부를 형성하는 목표를 가져야 한다. 단지 하나의 행정하부 조직을 하나 만들거나 프로그램을 하나 만드는 것이 정책목표가 아니어야 한다. 그런데 현재의 주민자치정책을 보면, 후자에 해당하는 것으로 평가된다. 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
즉, 주민자치정책의 정책도구로서 주민자치센터는 하나의 시설과 프로그램에 불과하다. 즉 주민자치센터 설치 및 운영조례를 보면 2 , 제2조 정의에서 주민자치센터란 ‘주민이 이용할 수 있도록 읍면에 설치된 각종 문화 복지 편익시설과 프로그램’을 총칭한다고 하고 있다. 그리고 이 주민자치센터를 설치하는 목적은 ‘주민편의 및 복리증진을 꾀하기 위하여’ 라고 하고 있는 것이다.
그러면서 주민자치센터의 운영의 원칙으로서 5가지를 제시하고 있는 데, 첫째 주민의 복리증진과 지역공동체 형성 촉진 둘째, 주민참여의 보장및 자치활동의 조장 셋째, 읍면별 자율적 운영유도 넷째, 건전한 육성 및발전을 위한 행재정 지원 다섯째, 정치적 이용목적의 배제 로 되어 있다.
또 주민자치센터는 읍면사무소에 설치하는 것을 원칙으로 한다고 하고, 그 기능으로서 주민자치기능과 주민을 위한 문화복지편익기능을 수행한다고 한다 (제4조) . 여기서 과연 주민자치센터가 ‘주민자치기능’을 수행한다는 것도 센터의 목적으로서 타당한지 의문이다. 즉 주민자치기능은 주민들이 주권자로서 수행하는 기능이지 ‘센터라는 조직’이 수행할 기능은 아니라고 할 것이다.
아무튼, 자치센터의 기능으로서 6가지를 들고 있는데, 센터와 ‘지방정 부’를 동일시하는 착각을 한 것이 아닌가 한다. 즉 정책목표와 수단에 관한 용어들의 사용을 이렇게 임의적으로 혼돈시켜 버리면, 정책집행이 제대로 이루어지기도 어렵고, 정책집행자들 역시 정책설계자들과 공조하기는 어려워, 각자 자기의 생각으로 집행을 임의로 할 수 밖에 없게 되어 정책집행은 실패할 수 밖에 없고, 전체적으로 정책은 실패로 귀결되게 되는 것이다.
자치센터의 기능은 거의 지방정부가 수행해야 하는 기능을 열거해 둔것 같다. 그 구체적인 기능을 보면, 첫째, 지역문제토론 마을환경가꾸기 자율방재활동 등 주민자치기능 둘째, 지역문화행사, 전시회, 생활체육등 문화여가기능 셋째, 건강증진, 마을문고 청소년공부방 등 지역복지기 능, 넷째, 회의장 알뜰매장 생활정보제공 등 주민편익기능, 다섯째, 평생 교육, 교양강좌, 청소년교실 등 주민교육기능 여섯째, 내집앞 청소하기 불우이웃돕기 청소년지도 등 지역사회진흥기능 등 종합적이고 포괄적인 읍면동 근린정부의 기능으로 여겨질 정도이다.
그러면서 주민자치센터의 운영을 보면, 자치센터의 시설과 프로그램 운영은 위원회의 심의를 거쳐서 읍면장이 운영한다고 함으로써, 임명직의 지방공무원이 ‘자치기능 3 ’을 집행하는 역설이 발생하는 것이다.
주민참여에 대해서도 제12조에서 군수와 읍면장이 자치센터의 운영에 대한 주민참여방안을 적극적으로 강구하여야 한다고 함으로써, ‘자치’와 ‘참여’에 대한 정책용어의 구분을 제대로 하고 있지 못한 것으로 보인다.
자치는 지역의 통치로서의 민주주의에 대한 개념이고, 참여는 행정과정에 의견을 표현하는 것으로서 구속력이 높지 않은 것이다. 두 개념은 질적으로 다른 개념이다.
그러면서, 더 주민자치를 희화화하는 것인 제3장 주민자치위원회에 대한 조문들이다. 16조에 주민자치위원회를 둔다고 하면서, 읍면자치센터의 운영에 관한 사항을 심의하거나 결정하기 위하여 둔다고 한다. 즉 센터의 자문기관에 불과한 것이지 읍면의 ‘자치’에 대한 ‘의결기관’이 아니 다. 더구나 읍면자치센터의 운영에 대한 권한은 읍면장에게 있도록 규정 되어 있기 때문이다 (제7조) .
그렇다고 하면, 주민자치센터는 행정사무에 불과한 것이고 주민들의 자치사무나 자치를 위한 조직은 아니라고 할 것이다. 즉 자치권이 주민에게 부여되어 있는 것이 아니다. 그럼에도 불구하고 ‘주민자치’라는 정책 용어를 사용하고 있다. 정책집행단계에서 정책내용의 명확성이나 정책 내용의 소망성을 매우 떨어지게 만드는 것이다. 이렇게 되면 정책집행의 실패로 이어질 가능성이 높아지는 것이다.
또 주민자치 위원회의 기능을 보면, 심의기능에 불과하다. 즉 프로그램 이나 센터라는 시설에 대한 심의기능으로 보아야 하고, 일정한 토지공간에 존재하는 주민들의 자치권을 가지고 자치체 혹은 자치정부를 구성하는 지방민주주의의 주권자로서의 대표라는 기능은 존재하지 않는다. 즉자치가 아닌 것이다.
그러면서도 위원회의 심의기능으로서 자치활동이나 지역공동체형성, 시설설치 및 운영에 관한 사항을 열거한 것을 보면, ‘자치가 아닌 것에 자치라는 옷을 입히려’는 덧칠로 여겨진다.
또 위원의 구성방법을 보면, 25인 이내로 구성하고, 3인 이내의 고문을 두는 것으로 되어 있다 (제18조) . 그러면서 읍면장이 추천하거나 위촉하는 것으로 되어 있다. 즉 해당 읍면에 소재하는 각급 학교, 리장대표, 위원회및 교육 언론 문화 예술 그밖에 시민사회단체에서 추천하는 사람이나 공개모집방법에 따라 선정된 사람으로 되어 있다.
위원회에서 위원장이 위원회를 대표하고, 위원회의 사무를 통할하며, 회의의 의장이 된다고 되어 있다 (제19조) . 그리고 위원 중에 간사 1명을 지명 하여 위원회의 사무를 처리하게 할 수 있도록 되어 있고, 읍면장이 필요한 경우 소속직원으로 하여금 위원회의 사무처리 등을 지원하게 할 수 있다고 되어 있다 (20조) .
여기서 읍면장의 주민자치에서의 위상이나 역할이 무엇인가가 궁금해 진다. 주민자치는 주민들이 주권자로서 읍면의 문제를 스스로 결정하고 책임지는 지방자치체여야 하는데, 읍면장이라고 하는 독임제의 관료조 직이 읍면의 주민자치에 식민 (植民) 통치를 하고 있는 것이 아닌가 하는 의구심을 가지지 않을 수 없다. 주민자치에 대한 이해가 없고, 주민자치에 대한 가치나 철학이 이 제도의 설계자들에게는 없었던 것이 아닌가 한다.
주민자치를 마치 식민통치기관으로서 지역에서 총독이 통치하는 것과 유사한 구조로 인식한 것이 아닐까 하는 의구심을 가지게 된다.
다시 말해 주민자치정책은 정책목표가 잘못 세워져 있고, 이러한 정책 목표를 기획하는 정책가치나 정책철학이 반 민주주의적 가치와 철학을 가진 제도설계자들이 주민자치정책의 형성과정에 개입하였던 것이 아닐까 하는 의구심을 가지게 된다.

둘째, 주민자치정책은 자치권을 자치단위에 이관하기 위해서는 행정 통제조직을 철거하거나 폐지하여야 한다는 ‘자치의 기본상식’을 구비하 려고 하고 있지 않은 것으로 보인다. 즉 주민자치에 대한 이해에서 제도 설계자들이 반자치적인 의도와 생각을 가지고 있었던 것으로 유추된다.
구체적으로 살펴보기 위하여 리단위의 주민자치의 사례를 살펴보자.
즉, 읍면동 이하의 통리단위의 자치에서도 역시 유사한 정책가치와 비전을 가진 제도설계자들의 문화와 유습이 배어 있는 것이라고 여겨진다.
가평군 리주민자치회 운영조례를 사례로 하여, 주민자치회에 민회나 타운미팅과 같이 주민들이 전원 참여하는 회의를 설치하는 등 주민자치센 터보다는 한발 나아진 모습을 보이기도 하지만, 여전히 자치로서의 자기 입법이나 자기 통제를 위하여 자치세원을 징수하고 관리하는 권한을 가지고 있지는 못하다. 여전히 읍면장과 군수에게 보고하는 행정의 하부조 직에 불과한 것이 아닌가 한다.
그렇다면 주민자치정책은 총체적으로 집행실패가 일어날 수 밖에 없는 구조를 가지고 있다고 할 것이다.
여기서, 가평군 리주민자치회운영조례를 보면, 주민자치회를 두는 것은 지역의 발전과 주민화합을 도모하기 위함이라고 목적을 정하고 있다.
그리고 그 수단으로서 리 행정에 주민의 의사를 수렴 반영하고, 리 지역의 현안사항과 군의 주요시책사업에 주민이 자율적으로 참여하는 것이다. 그리고 정책도구로서 조직을 두는데, 그 조직으로서의 자치회의 구성은 회장과 총무 각1인과, 이장, 새마을지도자, 부녀회장, 노인회장, 자치회의 추천을 받아 읍면장이 위촉한 5명의 위원을 포함한 9명 이내로 운영위원을 두고, 운영위원회를 구성한다. 회장은 이장을 당연직으로 하고 총무는 위원 중에서 선출한다 6 .
자치회의 기능으로서는 지역개발에 관한 사항, 지역내 각종민원의 해결방안 및 대책에 관한 사항, 리주민의 문화복지후생에 관한 사항, 지역내 주민숙원사업 등 공동사업 선정협의 및 조정, 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률시행령 제25조 제1항 제7호에 따른 사업의 계약과 시공계획 작성 및 수입금의 관리와 정산에 관한 사항, 지역현안사항에 대한 주민의사의 수렴과 조정, 그밖에 읍면장이 필요하다고 인정하는 사항으로 되어 있다 7 .
자치회의 회원은 리주민 중에서 세대주로 구성한다고 하고 있다. 그러나 회원들의 총회에 대한 규정이 존재하지 않는다.
또 회원들의 권리와 의무에 대한 규정이 존재하지 않는다. 단지 회장과 운영위원들의 직무에 대한 규정만 제4조에서 제시하고 있다.
즉, 회장은 자치회 사무를 총괄하고 자치회를 대표한다고 한다. 이것이 가능하기 위해서는 회원들이 총회에서 선거로 선출을 하여야 한다.
또 회장은 필요시에 위원회를 소집하여 자치회 운영에 필요한 자문을할 수 있다고 함으로써, 운영위원회는 회장의 자문기구에 불과한 것을 알수 있다.

요컨대, 한국의 주민자치정책은 대표적인 정책실패의 사례로서 제도의 재설계가 요구되는 정책이다. 본 저서에서는 한국의 주민자치정책을 주권재민과 주민주권에 입각하여 지방자치의 본질을 회복할 수 있도록 어떻게 정책목표를 세우고 정책수단을 준비하면서, 어떤 정책도구를 도입하여야 하는가에 대한 연구의 일부분이다.
한국의 주민자치정책이 지방자치의 본질을 회복하여 민주주의 발전을 균형있게 견인할 수 있는 정책제안들을 제시하여 보았다. 여전히 미진한 부분들이 있는 것이 사실이지만, 이런 논의들이 앞으로 한국의 주민자치 정책이 성공적으로 형성되고, 결정되며, 집행되어 나갈 것을 기대하면서 독자들의 다양한 의견과 질책을 바란다.

2019년 5월 25일
연구실 밖의 메타세콰이어와
푸른 하늘을 바라보면서
김 찬동

주민자치정책의 경우에는 정책목표가 풀뿌리민주주의를 활성화하기 위한 것인지, 주민편의와 복리증진을 도모하기 위한 것인지가 불명하다.
풀뿌리 민주주의를 활성화하기 위한 정치적인 성격의 것이 정책목표라고 하면, 주민들이 주권자로서 마을총회(town meeting)에 참여하고, 공동규약을 제정하여, 공동서비스를 공급하는데 필요한 세원을 징수하여 집행하는 관리시스템이 조직되어야 할 것이다. 직접 민주정으로 운영하든가, 마을의 규모가 크다면, 간접 민주정으로서 지방의원을 선출하여 이들로 하여금 조례입법이나 마을예산의 심의 의결 및 결산, 집행 관리의 책임을 지도록 해야 할 것이다.
그러나, 주민자치정책의 목표가 단지 마을에서 주민편의와 복지증진이라고 하는 관리적 성격의 것에 불과하다면, 지방자치의 본질를 회복하는 정책가치와는 거리가 먼 것이다.