서울 교통정책 변천사

머리말
1부 시대별 교통정책 변천사

1 ─ 승차난 극복을 위해 시내버스정책에 매진한 시대 | 1950년대 초반 ~ 1970년대 초반
버스는 있어도 기름이 없어 못 타던 시기
가용 가능한 교통수단은 모두 동원한 시기
절대 부족한 수송 능력, 정류소 운영 전략과 시차 출근·통학제로 극복한 시기
민간 버스회사의 기업화 유도와 시영버스 운영 시기

2 ─ 4대문 안 도심지의 교통 혼잡에 대처한 시대 | 1970년대 초반 ~ 1980년대 초반
4대문 안 도심이 서울 교통의 목적지이자 출발지였던 시기?도심 중심의 도시교통체계 구축
도심지역 교통 혼잡 완화를 위한 다양한 교통 개선 노력 시기
자동차 소통을 위한 고가차도, 보행육교 정비 전성 시기
팽창하는 서울, 도심 연계 교통 인프라 확충 시기

3 ─ 1기 지하철 개통?종합 도시교통체계를 구축한 시대 | 1980년대 초반 ~ 1990년대 초반
1기 지하철 개통 전까지 시내버스, 택시를 최대한 활용한 시기
1기 지하철 개통으로 종합교통체계로 진입한 시기
88서울올림픽 교통대책?단기 처방적 교통체계관리 사업 추진 시기
88서울올림픽을 계기로 서울 교통을 업그레이드한 시기

4 ─ 교통정책 전성시대?교통 소통 능력 제고와 교통수요관리의 공존 | 1990년대 초반 ~ 2000년대 초반
급증하는 자동차와 교통 수요?도시고속도로와 지하철 네트워크로 대응한 시기
교통수요관리와 대중교통 중시 시기
다시 부활한 자동차 소통 중심의 교통정책 시기
녹색교통(보행, 자전거) 태동 시기
주택가 교통질서 확립 시기
IT기반 기술을 활용한 교통관리 시기
광역교통 급증과 광역교통체계 정비 시기

5 ─ 시내버스체계 개혁?대중교통 중심 교통 시대 | 2000년대 초반 ~ 2010년대 초반
지하철을 중심으로 하는 대중교통체계 구축 시도와 버스의 쇠락 시기
버스의 기사회생?민선 3기 이명박 시장의 대중교통체계 전면 개편 시기
대중교통 개편 지원을 위한 다양한 보행환경 개선 시기
환경+교통체계의 구축?대중교통체계 개편과 차별화된 교통정책 구현 시기
대중교통 중심의 광역교통체계 구축 시기

6 ─ 인간이 중심인 도시교통체계 구현 시대 | 2010년대 초반 ~ 2010년대 중반
시민 중심의 교통 서비스 구현 시기
적극적인 지속가능한 친환경 교통 인프라 구축 시기
철도 중심 대중교통체계 구축 시기
공유교통을 통한 교통수요관리 시기
‘걷는 도시, 서울’ 구현 시기

2부 분야별 교통정책 변천사
1 ─ 보행
자동차를 위해 보행이 양보한 시기│1960년대 중반~1980년대 중반
급증하는 교통사고로 보행환경 개선 필요성 부각 시기│1980년대 중반~1990년대 중반
보행 조례 제정과 보행환경 개선 사업 활성화 시기│1990년대 중반~2000년대 후반
보행이 우선시되고 중심이 되는 시기?걷는 도시, 서울│2000년대 후반~2010년대 중반

2 ─ 버스
서울 교통을 버스가 책임진 시기?승차난 해소를 위한 버스 수송 능력 극대화│1950년대 중반~1980년대 중반
1기 지하철 개통으로 승용차와 함께 종합교통체계를 구현한 시기│1980년대 초반~1990년대 초반
2기 지하철 완공과 버스 구조개혁 추진 시기│1990년대 초반~2000년대 초반
대중교통체계 개편으로 막 올린 버스 준공영제 시기│2000년대 초반~2000년대 후반
경기도 버스, 광역버스와의 공존 시기│2000년대 후반~2010년대 중반

3 ─ 교통관리·운영
도심부 교통 정체 관리를 위한 전자식 교통관제시스템 구현 시기│1960년대 중반~1970년대 후반
단기 처방식 교통관리기법?교통체계관리 사업 전성시대│1970년대 후반~1980년대 후반
신교통신호제어시스템의 개발과 적용 시기│1980년대 후반~1990년대 중반
도시고속도로 교통관리시스템 개발 시기│1990년대 중반~2000년대 중반
교통정보 제공 위주의 교통관리 시기│2000년대 중반~2010년대 중반

4 ─ 주차
주차는 노상에서?불법 노상주차 만연 시기│1950년대 중반~1970년대 후반
주차장법 제정에 따른 체계적인 주차 공급 시기│1970년대 후반~1980년대 후반
교통수요관리 차원에서의 주차정책 시기│1980년대 후반~1990년대 후반
주거지역 주차 수요 폭증과 무질서에 대처한 시기│1990년대 중반~2010년대 초반
주차정책 침체기와 공유주차 개념의 대두 시기│2010년대 초반~2010년대 중반

5 ─ 택시
합승택시로 시내버스를 대체, 보완하던 시기│1950년대 초반~1960년대 중반
자가용 승용차를 대체, 보완하던 시기│1960년대 중반~1970년대 후반
택시 산업이 고급 교통수단으로 발돋움한 시기│1970년대 후반~1990년대 중반
택시 서비스 다양화 시기│1990년대 중반~2000년대 중반
도시교통에서의 택시 위상 제고?서울 택시 종합개혁 시기│2000년대 중반~2010년대 중반

6 ─ 교통수요관리
도심 교통 수요 분산을 위한 교통수요관리 시기│1970년대 초반~1980년대 초반
도시교통정비촉진법 제정을 통한 교통수요관리정책 전개 시기│1980년대 초반~1990년대 초반
남산 1, 3호 터널 혼잡통행료 징수, 교통수요관리정책 정착 시기│1990년대 초반~1990년대 후반
주차를 통한 교통수요관리의 지속적 추진 시기│1990년대 중반~2000년대 중반
자동차 이용 행태를 반영한 교통수요관리 시기│2000년대 중반~2010년대 초반
도시교통시스템 개편을 통한 근원적 교통수요관리정책 시기│2010년대 초반~2010년대 중반

7 ─ 교통안전·규제
기본적인 교통안전시설 확충에 주력한 시기│1960년대 초반~1970년대 후반
폭발적인 교통사고 증가를 3E로 대처한 시기│1970년대 후반~1990년대 초반
지방자치제 출범과 서울지방경찰청 주도 교통안전대책 추진 시기│1990년대 초반~1990년대 후반
교통안전법 개정을 통한 획기적 교통안전 개선 시기│1990년대 후반~2000년대 중반
서울시 중심 교통안전 업무 추진체계 구축 시기│2000년대 중반~2010년대 중반

8 ─ 도로
전후 도시 부흥 차원의 계획적인 도로 정비 시기│1950년대 초반~1970년대 초반
방사축도로 기능 강화와 시가지 외곽 확산을 지원하기 위한 도로 정비 시기│1970년대 초반~1980년대 중반
88서울올림픽 준비와 도시고속도로 네트워크 태동 시기│1980년대 중반~1990년대 중반
신도시 개발 등 수도권 광역화에 대응하는 도로 정비 시기│1990년대 중반~2000년대 중반
다양한 도로 이용자를 위한 도로 공간 재정비 시기│2000년대 중반~2010년대 중반

9 ─ 도시철도
노면전차와 초기 국철로 서울 교통을 담당하던 시기│1950년대 초반~1960년대 중반
지하철 도입 논의와 1기 지하철 건설 시기│1960년대 중반~1980년대 중반
2기 지하철 건설과 수도권 전철과의 연계 시기│1980년대 중반~1990년대 후반
3기 지하철 무산과 민간 자본에 의한 도시철도 정비 시기│1990년대 후반~2010년대 초반
도시철도 중심의 대중교통체계 구축 시기│2010년대 초반~2010년대 후반

10 ─ 광역교통
경인, 경수축 중심의 광역교통 시기│1960년대 초반~1980년대 후반
1기 신도시 개발과 광역교통 시기│1980년대 후반~1990년대 중반
광역버스 주도 광역교통 시기│1990년대 중반~2000년대 후반
광역철도 중심의 광역교통 확충 시기│2000년대 후반~2010년대 중반

11 ─ 자전거
기름 절약 차원에서의 자전거 타기 운동 시기│1960년대 초반~1970년대 후반
자치구 차원의 자생적 자전거 활성화 정책 시기│1980년대 초반~1990년대 초반
정부 주도 자전거 이용 활성화 시기│1990년대 초반~2000년대 초반
맑은 공기, 지속가능한 교통체계를 위한 자전거정책 추진 시기│2000년대 초반~2010년대 초반
서울에 알맞은 맞춤형 자전거정책 구현 시기│2010년대 초반~2010년대 중반

12 ─ 도시물류
화물자동차 중심 도시물류 시기│1960년대 초반~1990년대 초반
법률에 의한 물류 인프라 정비 시기│1990년대 초반~1990년대 후반
물류시설의 수도권 외곽화와 택배 활성화 시기│1990년대 후반~2000년대 후반
서울시 물류정책 기능 약화와 도시물류체계 재정립 시기│2000년대 후반~2010년대 중반

참고문헌
표·그림 출처

승차난 극복을 위해 시내버스정책에 매진한 시대 _ 1950년대 초반~1970년대 초반
한국전쟁이 끝난 직후인 1953년에는 서울의 교통수단이라고 해봐야 일제 강점기의 산물인 노면전차 100여 대와 시내버스 30대, 자동차 3,600여 대뿐이었다. 당시 서울의 인구가 약 100만 명임을 감안해도 지금의 수준과 비교하면 5퍼센트 수준밖에 안 되는 교통수단 보유율이다. 개인교통수단이 없었던 시기여서 서울 시민은 버스, 합승택시, 전차에 전적으로 의존하였다. 하지만 이마저도 기름이 없거나 잦은 파업 등으로 제대로 운행되지 못하였다. 학생은 학교에 가기 힘들었고, 시민은 승차난 해결을 위해 시차출근제에 동참하였고 웬만한 거리는 걸어서 다녀야 했다. 주어진 버스와 합승택시 자원을 최대한 이용하려는 노력이 이 시기 교통정책의 핵심이었다.

4대문 안 도심지의 교통 혼잡에 대처한 시대 _ 1970년대 초반~1980년대 초반
1970년에 서울은 이미 인구 500만 명의 대도시가 되었다. 이후 1980년대 인구가 900만 명이 될 때까지 서울은 전 세계에서 유례를 찾아보기 힘들 정도로 급격한 인구 팽창을 경험하게 된다. 서울시 행정구역은 계속 확장되었으나 공간 구조는 4대문 안 도심 1극 중심이었다. 당시 서울, 아니 우리나라의 경제, 금융, 서비스 등 모든 경제활동의 중심이 4대문 안에 집중되어 있었다. 자연스럽게 교통은 외곽지역으로부터 도심으로 집중되었고 아직 도로 정비가 미흡한 상태에서 4대 문 안 도심을 중심으로 한 교통 혼잡은 교통 수요 규모에 비해 매우 심각한 상황이었다.

1기 지하철 개통?종합 도시교통체계를 구축한 시대 _ 1980년대 초반~1990년대 초반
1980년대까지 서울의 교통은 버스가 책임을 졌다고 해도 과언이 아니다. 1974년 지하철 1호선이 개통되었으나 지하철의 수송 분담률은 미비하였다. 버스는 1기 지하철이 완전 개통된 뒤에도 50퍼센트 수준의 높은 수송 분담률을 유지하였다. 88서울올림픽을 전후로 자가용 승용차가 급증한 덕분에 서울시는 비로소 지금과 같은 종합도시교통체계의 모습을 갖추게 된다. 88서울올림픽은 서울의 교통시스템을 선진국 수준으로 끌어올리는 계기를 가져왔고 서울시는 교통정책 면에서 교통수단 간의 연계를 고려한 종합 도시교통체계를 추구하게 되었다. 또한 이 시기는 1기 신도시 개발로 서울 교통이 수도권 광역교통체계로 진입한 시기이기도 하다.

교통정책 전성시대 ? 교통 소통 능력 제고와 교통수요관리의 공존 _ 1990년대 초반~2000년대 초반
1990년대와 2000년대 초반은 서울시정에서 교통정책이 최우선적으로 추진되었던 시기로 볼 수 있다. 88서울올림픽 이후 ‘마이 카’ 붐으로 자가용 승용차가 급증하고 도시 경제활동의 증가로 서울 교통은 포화 상태에 이르렀다. 민선 서울시장 선거의 쟁점도 교통이었고, 교통 문제 해결을 위한 다각적인 노력이 시도되었다. 자동차의, 자동차에 의한, 자동차를 위한 도시라고 표현할 정도로 자동차 소통을 위한 다양한 교통 대책이 수행되었다. 한편으로는 성수대교 붕괴를 계기로 수립된 교통특별대책을 통하여 교통수요관리와 대중교통 이용 증진이 서울시 교통정책의 한 축으로 자리매김하였다. 무엇보다 이 시기는 폭발적으로 늘어난 자동차 때문에 벌어지는 문제를 해결하는 데 총력을 기울이던 때였다.

시내버스체계 개혁 ? 대중교통 중심 교통 시대 _ 2000년대 초반~2010년대 초반
수도권 광역화는 제2기 신도시 건설 발표와 함께 점점 가속화되었다. 그로 인해 수도권 교통 문제는 서울시를 넘어 광역교통 문제로 옮겨 가고 있었다. 그리고 자동차 중심, 나 홀로 자동차에 의한 광역교통 문제는 서울시 교통정책의 방향을 근본적으로 수정하게 만들었다. 더 이상 교통 소통 중심의 교통대책은 무의미하고 대중교통이 해결책임을 알게 된 것이다.
서울시는 전 역량을 투입해 대중교통 개혁을 추진하였고 결과는 성공적이었다. 적어도 서울시는 대중교통체계에 대해 자부심을 갖게 되었다. 대중교통 개혁으로 성과를 거둔 서울시 교통은 한 걸음 더 나아가 환경 친화적 교통정책으로 진화해 나갔다. 자동차로 인한 대기오염 등 무절제한 자동차 이용에 따른 폐해를 극복하기 위해 친환경 교통수단인 자전거 교통이 힘을 받게 되었고, 대기오염과 자동차 수요관리를 함께 조명하기 시작했다.

인간이 중심인 도시교통체계 구현 시대 _ 2010년대 초반~2010년대 중반
민선 5기, 6기 서울시정의 핵심 키워드는 사람, 시민, 인간이다. 지금까지 공급자 중심이던 교통정책이 사람, 시민, 인간 즉 이용자 중심의 교통정책으로 전환되었다. 보행자를 중시하는 교통정책은 있었으나 보행자가 우선시되는 교통 정책은 2010년대에 들어서부터이다. 이용자 중심, 인간 중심의 정책은 그동안 익숙하지 않았던 새로운 유형의 교통시책 사업을 가져왔다. 보행전용도로와 대중교통전용지구, 도로 다이어트 등 탈자 동차 교통시책 사업이 전개되었다.
대중교통정책은 누구나 만족하는 맞춤형 서비스로 전환되었고 IT기술을 활용한 공유차량(car?sharing), 공유주차 등 공유경제 개념의 교통정책이 새롭게 대두되었다. 철도 중심으로 대중교통체계가 개편되면서 복합도시공간이 생겨나고 걷는 도시로 도시교통체계가 재편되고 있다. 또한 고령화라는 시대적 상황과 도시재생 사업 과정에서 보행을 기본 교통수단으로 하는 도시교통체계 구축이 예견되고 있다.

보행
보행정책은 시민의 의식 수준과 밀접한 관련이 있는 정책이다. 서울에 자동차가 10만 대도 안 되었던 1970년대의 보행은 자동차에 의해 철저히 무시되었다. 지하보도, 보행육교는 보행안전을 위한 것이라기보다는 자동차를 위한 정책의 산물이었다. 88서울올림픽을 개최할 때까지도 교통정책에서 보행정책은 존재감이 없었고 기본적인 시설과 교통규제에서 최소한으로 작동되었다.
1990년대 들어서면서 소득이 늘어나고 교통사고를 더 이상 방치할 수 없게 되자 시민단체를 중심으로 보행권 회복을 위한 움직임이 나타났다. 1997년 지방자치단체로는 처음으로 제정된 「서울특별시 보행권 확보와 보행환경 개선에 관한 조례」는 서울시 보행환경 개선에 있어서 큰 전환점이 되었다. 이후 서울 시장들은 나름의 특성을 가진 보행환경 개선사업을 지속적으로 추진하였고 민선 5, 6기 서울시장인 박원순 시정에서 ‘걷는 도시, 서울’로 만개하였다.

버스
시내버스정책은 서울시 교통정책 중 가장 오래되고 지금까지도 지속되고 있는 정책이다. 지하철 1기가 완전 개통된 1980년대 중반까지 서울의 교통은 시내버스가 전담했다고 해도 과언이 아니다. 따라서 전후 30년의 교통정책은 시내버스정책이 중심이었다. 승차난 시대를 거쳐 1990년대부터는 시내버스 서비스 개선이 요구되었고 서울시의 지하철 중심 정책으로 한때 시내버스 산업은 위기 상황까지 내몰리기도 하였다.
교통수요관리정책과 연장선상에 있는 대중교통 중시 정책은 시내버스를 다시금 개혁하게 만들었고 마침내 2004년 대중교통체계 개편에서 중심적 역할을 수행하게 되었다. 서울의 버스는 이제 외국에서도 벤치마킹하고 싶은 시스템으로 정착되었다.
1, 2기 신도시 개발로 광역교통 수요가 빠르게 늘어났으나 광역철도 정비 속도는 더디기만 했다. 광역교통은 광역버스에 의존하였고 수도권에서 서울로 몰려드는 광역버스 수요는 또 다른 문제를 제기하였다. 준공영제 정착 등 또 다른 버스 업그레이드 정책이 요구되고 있다.

교통관리·운영
교통관리운영 분야는 교통정책에서도 공학기술적 기여도가 제일 높은 분야이다. 1970년 초 이미 서울 도심을 중심으로 교통 혼잡은 일상화되었고 당시로는 획기적이라고 할 수 있는 과학적 교통신호운영 방법이 도입 운영되었다. 이후 88서울올림픽을 앞두고 단기적 교통처리대책인 교통체계관리 사업이 본격화되면서 서울시 교통은 전문가 주도로 과학적 분석에 의해 정책이 전개되었다. 서울시는 교통 정체가 피크에 이른 1990년대 신교통신호제어시스템을 개발하고 도시고속도로 교통관리시스템을 구축하였다. 2000년대 초까지 교통관리 운영에 의한 자동차 소통 중심 정책은 서울시 교통정책의 중심이었다.
하지만 교통관리운영정책의 노력에도 교통 정체는 개선되지 않았고 시민들조차 교통 정체는 해결될 수 없으며 개선대책이 무의미하다는 것을 인식하기 시작했다. 교통관리운영정책은 대중교통정책에게 자리를 내주고 이제는 보행, 자전거정책의 후순위로 자리매김되었다. IT기술의 발달로 실시간 교통정보가 보편화되었고 교통시스템에 의존하지 않고 운전자 각자가 교통을 관리 운영하는 시대로 접어들었다.

주차
주차정책은 도시교통정책에서 매우 유용한 정책 툴(tool)이다. 1960년대부터 주차정책은 도심 교통 혼잡 완화를 위해 등장했는데, 여기서 흥미로운 점은 주차장 공급과 폐지가 공존했다는 것이다. 그만큼 주차정책은 교통정책의 패러다임에 따라 양면성이 있는 정책이었다. 1990년대 초까지 공급 일변도로 추진되던 주차정책은 교통수요관리정책이 도시 교통관리의 한 축으로 자리매김하면서 교통수요관리 수단으로서 더욱 각광을 받게 되었다. 주차장상한제가 적용되고 주차장 유료화와 불법주차 단속이 주차정책의 중심이 되었다.
주택가 주차 문제 해결을 위해 도입된 거주자우선주차제는 아직 존치되고 있고 왜곡된 가격정책으로 민간 주차장 활성화에 장애가 되고 있다. 1992년부터 내 집 주차장 갖기, 그린파킹 등 다양한 정책이 주민 참여형으로 추진되었으나 만족할 만한 성과를 거두지 못했다. 주차장특별회계가 서울시와 자치구에 있음에도 높은 땅값으로 주차장 공급은 답보상태이다. 최근 들어 공유경제의 사례로 공유주차가 대두되면서 IT기술과 융합된 새로운 주차정책이 대안으로 떠오르고 있다.

택시
택시는 서울교통 초창기부터 시민과 함께한 교통수단이다. 택시만큼 시대에 따라 변신하면서 시민의 수요에 부응한 교통수단은 없다. 시내버스가 벅찰 때는 시내버스의 보조 역할을 했고 자가용 승용차가 없던 시대에는 자가용 역할을 대신하였다. 이용 수요가 많으면 합승택시 형태나 합승 행위로 승객을 운송했다.
택시 대수는 빠르게 늘어갔고 IMF로 실직한 직장인들이 택시 기사로 몰리면서 공급과잉상태가 되기도 하였다. 공급과잉은 택시 산업을 열악한 환경에 빠뜨렸고 매년 임금과 요금 인상을 요구하는 파업이 반복되었다. 88서울올림픽을 계기로 택시는 다양화, 고급화의 길로 접어들었다.
택시 증차보다는 택시 서비스의 고급화가 택시정책의 중심이 되었다. 오세훈 시장 때부터 시작된 ‘서울 택시 발전 종합계획’이 그 시발점이 되었고 박원순 시장은 이를 ‘서울형 택시발전모델’로 승계하였다.

교통수요관리
교통수요관리정책이 본격화된 것은 1993년 「서울시 교통수요관리방안 연구」에서 체계적으로 정책이 소개되고 나서부터이다. 하지만 서울시 교통 정체는 1970~1980년대에도 도심을 중심으로 이미 심각하였고 자동차가 늘어나기 시작하자 당시에도 교통수요관리정책이 등장했었다. 1986년에 「도시교통정비촉진법」 제정은 우리나라 도시교통체계를 재점검하는 계기가 되었는데 동법에서 교통유발부담금제도가 도입되었고 부담금 경감조치도 두어 기업체 교통수요관리 등 교통수요관리정책의 근간을 조성하였다. 교통수요관리정책이 시민에게 어필하기 시작한 것은 남산 1, 3호 터널을 대상으로 한 혼잡통행료징수정책이었다. 혼잡통행료 징수는 찬반 논쟁이 뜨거웠고 교통수요관리의 정책 원리가 소개되기도 했다. 이후 교통수요관리는 대중교통이용정책으로 전개되어 갔고 승용차 이용을 줄이기 위한 승용차요일제 등 운전자 이용행태 관리정책 대안들이 도입되기도 하였다. 최근에는 도시교통체계 자체를 대중교통과 보행 중심으로 선언하면서 근원적인 탈자동차정책으로 빠르게 진화하고 있다.

교통안전·규제
교통안전정책은 서울교통정책 중에서 서울시의 주도권이 가장 약한 정책이다. 교통사고는 서울시의 근대화 과정에서 지속적으로 증가했지만 서울시 자체적으로 적극적인 대응을 하지 못한 면이 많다. 교통규제, 관리, 운영 업무 대부분을 경찰에 위임했고 서울시는 예산 지원만을 해왔다. 경찰은 예산과 인력부족을 지속적으로 주장했지만 서울시는 예산 집행의 불투명성을 이유로 예산 지원에 인색했다.
1990년 초에 교통사고가 사상 최고 수준에 이르자 급기야 국무총리실이 교통안전정책을 주도하기에 이르렀다. 안전관리개선기획단을 설치하고 체계적이고 종합적인 교통안전정책을 추진하였다. 개선효과도 괄목할 만했다. 교통사고 피해 건수, 특히 사망자 수가 빠르게 줄었다. 2006년 교통안전법 개정을 통해 서울시장의 교통안전정책의 책임이 명확해졌고 2009년에 처음으로 서울시 교통안전 기본계획이 수립되었다. 교통안전 기본계획이 수행체계를 갖추자 서울시 교통안전 업무는 다양해졌고 경찰에 위임했던 교통안전시설 설치 관리 업무 중 일부를 돌려받으면서 서울시 교통안전 업무는 비로소 활기를 되찾았다. 도로교통법체계로부터 유연한 다양한 교통안전시설 등이 선을 보이기 시작했다.