주민자치 제도와 민주주의 혁신

서문 / 3

1장 주민자치회의 새로운 모델 설계 _ 13
2장 읍면동 계층의 자치분권 혁신 _ 49
3장 자치제도설계와 민주주의 _ 79
4장 주민주권과 주민자치 _ 111
5장 주민자치정책의 실패와 풀뿌리 민주주의 _ 131
6장 읍면동 민주화 _ 161
7장 자치분권개혁의 우선성 _ 189
8장 자치철학과 근린자치정부 구성 _ 215
9장 일본 정내회 사례가 한국통리 주민자치에 주는 시사점 _ 243
10장 주민자치 제도화와 지방의회 _ 271

[ 저자서문 ]
이 책은 한국의 주민자치 제도가 길을 잃어 가고 있는 상황에서 어떻게 돌파구를 마련할 수 있을까에 대한 다양한 모색의 시작품들이다. 따라서 여기서 제시하는 것이 한국의 주민자치제도가 나아가야 할 목표라고 할 수는 없다. 그러나 일관된 문제의식과 방향성은 주민주권에 입각한 한국의 지방자치제도를 어떻게 새롭게 하여, 지방자치의 본질을 회복할 수 있게 할 것인가라는 점이다. 단체자치 패러다임으로 짜여 졌던 지방자치를 주민자치 패러다임으로 새롭게 짜야 한다는 것이다. 주민자치 패러다임은 주민들의 생활문제를 직접 결정하고 집행할 수 있는 풀뿌리 자치정부(self- government)의 형성이 있어야 한다는 것이다. 그것에 대한 역사적 선례들로서 미국의 타운정부, 워드정부를 들 수 있고, 이들은 주권재민의 원칙에 입각하여, 주
민들의 생활과 관련된 모든 공공 사무에 자주적이고 능동적으로 참여한다.
이것이 가능하도록 풀뿌리 자치정부는 그 운영과 관련된 권한을 주민들에게 나누어주어서, 주민들이 근린정부의 공무를 담당하도록 하여 주민들의 공공성이 발휘될 수 있도록 제도설계를 한다는 것이다. 여기서 자치의 자주성이 나오는 것이고, 타운과 같은 근린정부 자체가 독립국가와 같은 본질을 공유하고 있는 것이다. 그렇다고 해서 주와 같은 국가와 협력하지 않는 것은 아니다. 주에서 부과한 세금도 타운정부의 타운 징세관이 주의 세금을 거두어 주는 것이므로, 타운이 주에 그 관리들을 빌려주는 것이다.
이 책에서 모색한 21세기 한국 주민자치의 나아갈 방향은 읍면동 계층의 민주화 혹은 민주주의를 통한 주민자치 근린정부의 도입이다. 도시지역은 아파트단지를 중심으로 공유생활서비스 자치관리를 위한 공동체 자치가 가능한 시스템으로 아파트입주자의 공동생활 자치 플랫폼을 민주적으로 활성화하는 것이다. 농촌지역은 마을자치와 리(里) 총회를 통한 주민자치 시스
템을 기반으로 하여 읍 면 계층에 근린의회를 형성하도록 하고, 군자치를 읍면자치로 전환하는 것이다. 군 계층은 도 계층이나 메가 리전 계층의 행정구로서의 기능으로 축소하는 것이다. 이러한 제안도 미래 주민자치 시스템에 대한 설계도에 대한 하나의 대안이고, 이 대안에 대한 현실 적합성은 다양한 관점에서 검토되고, 변화가 필요할 수 있다. 그러나 이 책을 통해서 한국의 주민자치를 혁신하고, 한국의 민주주의를 풀뿌리로 심화시키는 혁신에 대한 제언을 시도하고 있다는 점에서 작은 의미가 있을 것이라고 생각한다. 이 책이 21세기 한국의 주민자치를 혁신하여 한국의 민주주의 제도의 선진화에 기여할 수 있기를 기대해 본다.

한국의 민주주의와 민주공화정의 헌법가치를 구현하기 위해서는 풀뿌리 민주주의의 제도설계가 필요하다. 시민사회의 공공성과 자치성을 함양하여, 국가사회와 시장경제영역을 견제하고 균형을 잡아줄 수 있어야 할 것이다. 문제는 시민사회 자체가 사라져가고 있고, 국가사회의 정당에 포획되어져 가고 있으며, 시장경제의 양극화로 인하여 시민사회의 공동체성이 위협받고 있는 것이다.
이러한 위기를 풀어낼 수 있는 것은 시민사회의 주민자치 역량을 길러내어야 하는데, 시민사회의 중심적 기관의 하나인 대학사회가 이 일에 참여하고 리더십을 발휘해야 하는 것은 아닌가 한다.