자유 분권과 지방 자치

저자는 자치와 분권은 지방을 위한 혁신이 아니고, 국가 전체의 틀을 바꾸는 국가 개조이면서 정부 혁신이라고 밝히며, 지금까지 우리가 하던 방식의 자치와 분권, 즉 중앙과 지방의 수직적 관계와 투쟁적 분권에서 수평적 관계와 자유적 분권으로 생각을 바꿔야 한다고 말한다.

분권이란 동전의 앞면은 ‘자유’이며 뒷면은 ‘책임’이며, 자유는 스스로 책임지면서 행동하는 그 자체인데 분권이란 자유를 얻으려면 가난해도 좋다는 용기를 가져야 하며 그런 지역만이 분권을 요구해야 한다. 자유 없는 분권은 없고, 책임 없는 자유도 없다.

우리나라에서 ‘지방자치제도’라는 용어 아래 주민들의 직접선거를 통해, 지방자치단체장과 자치 의회 의원을 선출하기 시작한 것은 1995년부터이다. 자치단체장을 지역 주민이 직접 선출함으로써 정치적 자유는 지방에 주어졌지만 지역의 정책, 재정, 세금 등은 여전히 중앙에서 결정하고 지방은 따를 뿐이다. 지금 우리의 지방은 조그마한 자유를 누리고 있고 지방자치제도란 더 많은 자유로 가는 과정에 놓여 있을 뿐이다.
지금까지 투쟁적 분권으로 정책을 펴왔지만, 지방의 문제는 여전하고 수도권 과밀 문제도 해결되지 않았다. 이에 저자는 이 책에서 분권에 대한 생각, 패러다임을 바꾸어야 한다고 주장한다. 투쟁적 분권에서 지역 간 경쟁을 통해 상생하는 ‘자유적 분권’으로 생각의 패러다임을 바꿔야 하고 그러기 위해선 분권의 개념과 철학, 역사에 대한 새로운 지식이 필요하다고 강조한다.

저자는 자치와 분권은 지방을 위한 혁신이 아니고, 국가 전체의 틀을 바꾸는 국가 개조이면서 정부 혁신이라고 밝히며, 지금까지 우리가 하던 방식의 자치와 분권, 즉 중앙과 지방의 수직적 관계와 투쟁적 분권에서 수평적 관계와 자유적 분권으로 생각을 바꿔야 한다고 말한다. 생각을 바꾸려면 새로운 용어와 새로운 이론이 필요한데, 이를 바탕으로 국가의 자치와 분권 방향에 대한 큰 그림을 그려야 한다는 주장이다.

궁극적으로 분권의 본질은 지역의 자유이며 자유는 경제 번영을 가져다주고 자유 분권을 통해 지방 스스로 발전해야 한다는 것이 이 책의 핵심 주장이다. 지역 발전의 합이 국가 발전이니 자유 분권을 지향하는 것은 곧 국가 발전으로 나아가는 길이라는 것이다.

저자는 자유 분권화를 위해, 지방 대신 지역, 특별자치도를 state로 표기, 전쟁 연장 흔적인 DMZ를 오히려 지역 정부의 자산으로 활용, 기업을 통한 지역 개발, 재정자립도라는 자학적 개념 타파, 생활 인구의 개념화, 골드 시티, 세컨드 하우스 개념의 인정 등 구체적인 아이디어도 여러 가지 제시한다. 이런 방향으로 나아가려면 ‘주민’ 자신이 전국의 한 ‘국민’이란 당당한 주체성과 책임성, 그리고 글로벌한 ‘세계민’의 일인이란 의식을 가져야 한다는 점도 강조한다.

저자는 분권의 본질은 ‘자유와 책임’이라고 규정했다. 분권이란 동전의 앞면은 ‘자유’이며 뒷면은 ‘책임’이며, 자유는 스스로 책임지면서 행동하는 그 자체인데 분권이란 자유를 얻으려면 가난해도 좋다는 용기를 가져야 하며 그런 지역만이 분권을 요구해야 한다고 단언한다. 이렇게 자유 없는 분권은 없고, 책임 없는 자유도 없다는 주장을 통해 저자는 이 책에서 보수의 나아갈 길과 경쟁력 있는 대한민국을 위한, 지속 가능한 국가 운영 방식을 분명히 제시하고 있다.

서평
서양 및 일본은 봉건제라는 할거주의 분권 시대를 충실히 겪은 후 국가 형성에 이르렀기 때문에 지역 분권이 오히려 자연스러운 토양이다. 그들은 지역에서 생존하고 통치했으며 나 아가 국가로 통합되었다. 우리는 그러지 못했다. 그런 국가들에 부합되는 정치 경제 관점으로 발전해 온 지방 분권(저자에 따르면, ‘지역 분권’)의 발전 방향이 우리가 지향할 바람직한 지방 분권 모형에 그대로 부합하는 것일까?
분권을 지방이 국가로부터 되도록 많은 자원(‘자원’이란 일반적 의미의 단어도 필요없고 노골적으로 말하면 중앙 정부의 돈)을 빼가는 것이 되어버리면 분권화는 곧 ‘지방 정부에 의한 지대 추구’ 경쟁으로 전락한다. 제임스 뷰캐넌은 이 결과 중앙 정부의 지원을 우선적으로 구걸하느라 자신의 공공 시설을 가장 낙후하게 만드는 짓을 경쟁적으로 한다고 주장한다. 가장 비참해야 중앙 정부가 지원해 줄 것이라 믿으며. 국비 지원을 얻어냈다고 내건 현수막이 지역 정치인의 자찬 공덕비가 된 한국의 현재 지방 분권의 현실에서 이 글은 분권을 완전히 새로운 시각에서 보자는 제안이다.
중앙 정부 하나 겨우 지금까지 제대로 자리잡는 데 건국 후 반세기가 걸렸다. 그것에만 입법-사법-행정이라는 헌정 제도 확립에 더해, 공식 제도는 아니지만 언론과 시민사회, 지식계 및 문화 주체… 그리고 이 모든 것이 단지 확립되는 정도를 넘어 시행 착오를 통한 실제 학습까지 거쳐야 했다.
그러나 지방 정부를 세우는 분권화에 대해서는 이런 기반에 관련한 성찰은 거의 누락되어 있다. 분권화를 오직 중앙 정부에서 재원을 받아가는(빼가는) 것과 동일시하는 토양에 서는 그 분권화는 앞으로 엄청난 시행 착오와 국가적 낭비를 거칠 것이다. 왜냐하면 애초부터 지역 정부라는 DNA가 없었기 때문.
쉽게 말해, 중앙 정부의 경우 정부 사업의 집행에 대해 수많은 공식적 비공식적 결정, 감시, 통제 및 평가 체계가 수반 된다. 우리의 자치 단체에는 그에 상응하는 것이 얼마나 갖추어져 있는가? 이런 상황에서, 분권, 즉 이들이 주로 의미하는 중앙 정부가 돈만 준다고 정책이 얼마나 합리적으로 결정되고 집행될까?
이미 ‘지역 정부’가 긴 경험을 통해 확립되어 있는 역사적 토양 하에 발전한 분권화와 그런 의식이 박약한 한국에서 분권화는 다른 전략으로 접근해야 함이 분명하다. 중앙을 상대로 하는 지방의 재원 탈취 게임이 아니라, 지방 간의 자유로운 경쟁 게임 및 중앙과 지방간의 발전 주체의 공동성을 표방하는 저자의 관점이 탁월하다. 여기서 분권화는 ‘자유(지역의 선택 및 그 선택에 대한 책임)’라는 개념과 아주 적절히 만난다.
중앙 정부 하나 바로 세움에도 결국 우리가 비싸게 경험한 것은 공식 제도 외에 합당한 의식(way of thinking)이 필수적이었다면 새로 정의되는 분권화가 제대로 자리잡는 데도 우리의 의식 면에서 요구되는 요소들이 있지 않을까? 이 대목에서 저자가 지적하는 사항들은 현재의 중앙-지방의 재정 구조의 점진적 개선과는 별도로 지금 당장 받아들일 수 있는 요소들이다. 지방 대신 지역, 특별자치도를 state로 표기, 전쟁 연장 흔적인 DMZ를 오히려 지역 정부의 자산으로 활용, 특히 지역 문화의 활용은 아주 참신한 아이디어다.
기업을 통한 지역 개발, 재정자립도라는 자학적 개념을 타파, 생활 인구의 개념화, 골드 시티, 세컨드 하우스 개념의 인정… 이런 아이디어가 주는 강점은 종래의 진부한 분권화 논리들이 찾아내지 못한 것들이다. 지방 분권에 대한 논리 자체도 경쟁을 통해 더 나은 논리를 찾아낸 인상을 받았다.
자치 단체(저자에 따르면 각 ‘지역 정부’) 단위 입법권의 실질적 효력의 차이를 감안하면 모든 지역 단위에서 만들어진 의회의 입법 산물을 ‘법’으로 동일하게 부르는 것조차 약간의 보완적 조치만 따른다면, 문제가 없다. ‘주민’ 자신이 전국의 한 ‘국민’이란 당당한 주체성과 책임성, 그리고 글로벌한 ‘세계민’의 일인이란 의식이 있어야 한다. 돈을 어떻게 주는가 그리고 얼마를 주는가, 이전에 분권의 진정한 길은 우리가 놓치고 있는 다른 기반을 동시에 세워나가야 한다는 것은 강렬하게 다가온다. - 김행범(부산대 명예교수, 공공선택학)