서울권의 등장과 나머지의 쇠퇴

1. 수도권을 넘어서 / 11
2. 거대도시권 그리고 연결망도시 / 21
3. 수도권을 넘어서는 실체: 거대도시권 혹은 도시 연결망 / 56
4. ‘지방소멸’과 서울권 / 91
5. 분석의 첫 번째 방법: 단순 추세 분석의 극복 / 112
6. 분석의 두 번째 방법: ‘현재에 있는 미래, 사람이 선택하는 미래’ / 130
7. ‘현재에 나타나는 선택받는 미래’: 서울권 등장의 전제 / 146
8. 서울권의 작동, 그리고 서울권의 계속되는 남하 / 167
9. 약자를 위한 정책 / 208
부록 1. 송도경제자유구역 관련 법안 / 230
부록 2. 간사이 광역 연합 / 252
부록 3. Kansai Economic Federation / 255
부록 4. “Kansai Vision 2020” - Dynamic Kansai！- / 262

참고문헌 / 281
찾아보기 / 289

1. 수도권을 넘어서

우리는 늘 ‘수도권’이란 표현을 쓴다. 고정관념이다. 우리의 일상 언어생활에 녹아 있다.
정책과 연구의 영역에서도 이는 마찬가지이다. 이유를 생각하지 않고, 사용해왔다.
하지만 실제 현실은 수도권이란 단위로는 더 이상 작동하지 않는다.
따라서 수도권이란 개념을 쓰는 순간, 현실을 틀리게 이해하기 시작한다.
그래서 필자는 ‘서울권’이란 표현을 쓴다. 서울권은 수도권을 넘어선다. ‘수도권 + 천안 + 아산 + 당진’을 서울권으로 본다.
‘큰 도시’ 개념부터 이해하기로 하자.

1.1 ‘큰 도시’: 개념의 교과서적 이해

관련 개념에 대한 교과서적 정리를 먼저 제시한다. 2012년 출간된 Cities of the World: World Regional Urban Development 5판과 2016년 출간된 6판의 내용을 서로 보완해서 정리한다.


연담도시 連擔都市 conurbation

한 도시지역이 확장하면 작은 도시들을 집어삼킨다. 이 작은 도시들은 그 자체로 완전한 도시가 된다. 때로는 주변 새 도시들의 발달을 촉진시킨다. 다른 확장중인 도시지역과 만나기도 한다.

20세기 유럽에서 나온 개념이다. 그래서 네덜란드의 Randstad conurbation과 독일의 Rhine-Ruhr conurbation이 대표적이다.

미국에서는 Dallas-Fortworth 지역이 좋은 예이다.

거대도시 megacity

사람들 사이에 편하게 이야기하는 표현으로 주로 쓰인다. 가장 큰 도시지역을 의미한다. 보통은 도심이 있고 주변의 확장된 공간이 있는 것으로 개념화된다.

천만이 넘는 거주민이 있는 도시가 이런 이름을 갖기도 한다.

1950년도에는 오직 뉴욕 하나만이 천만을 넘었었다. 오늘날에는 세계 21개 도시가 이러한 기준을 충족시키며, 20명에 1명꼴로 megacity에 거주하는 셈이다.

거대도시권 megalopolis

20세기 북미에서 유래한다. 지리학자 Jean Gottmann이 1961년 처음 사용한다. Boston에서 Washington에 이르는 도시화된 바다 인근 지역을 지칭한다. 여러 개의 대도시가 지역 단위에서 합쳐져서 하나가 되는 새로운 차원의 도시화를 강조한다.

이렇게 도시들이 지역 단위로 얽히는 현상은 도시를 연결하는 교통 통로(corridor)로 인해 가능하다. 차량통행, 전화통화, 전자우편 송신과 발신, 항공운항이 이루어지는 정도가 이러한 새 도시화를 가능하게 하는 통로이다.

대도시 metropolis, 대도시권 metropolitan areas

‘대도시 metropolis’는 원래 ‘(국가, 주, 제국의) 어머니 도시’를 의미한다.

오늘날은 어떠한 큰 도시도 ‘대도시권 metropolitan area’라고 불린다. 대도시권은 하나의 중심도시(혹은 여러 개의)와 이를 둘러싸는 지역이다.

도심, 교외, 농촌이 도심과 통합된다. 통합정도는 보통 통근으로 측정한다. 미국에서는 Metropolitan Area(MA)라는 용어가 공식적으로 사용된다.

1950년부터 통계국(US Bureau of the Census)이 지정을 하고 있다. MA 기준은 계속 바뀌어왔지만 세 가지 기준은 유지되어 왔다.

(1) 5만 이상의 도심
(2) 도심에 통합된 주위의 도시 혹은 농촌지역
(3) 군(county)에 해당하는 단위로부터의 지정이 그 세 가지이다.

Census Metropolitan Areas(CMAs)가 이에 상응하는 캐나다 명칭이다. 도심이 10만 이상이어야 한다.

도시집적 都市集積 urban agglomeration

도시화된 지역이 크기나 인구 면에서 커지면 다른 대도시 지역과 접하게 된다. 이러한 다른 대도시 지역은 기존에 있던 곳이거나 새로 생긴 곳일 수 있다.

교외확장(suburban sprawl)이나 도심확장이 이러한 현상을 일으킨다. 결과적으로는 공간적으로 광범위한 도심지역이 모이게 된다. 여러 개의 중심도시를(혹은 하나의 중심도시를) 서로의 경계에 두게 된다.

도시집적의 기준은 곳에 따라 다르지만, 기본적으로는 도심과 이를 둘러싼 교외의 확장이라는 물리적 경계로 이해된다(Brunn et al, 2012: 14-16; Brunn et al, 2016: 39-41).

1.2 1980년대에 제시된 ‘서울권’과는 너무나 다른 21세기의 ‘서울권’

‘서울권’은 이미 제시된 개념이다. 대도시권 개념이 1980년대에 서울에 대해 연구된 것이다. 여기서 서울권은 ‘서울 중심 반경 50km 지역’을 의미한다.
권용우의 2001년 저서 「교외지역: 수도권 교외화의 이론과 실제」에 나오는 내용을 여기서는 다룬다. 1985년 국토개발연구원 발간 권용우 자신의 보고서 「대도시권 관리를 위한 정책연구 1: 대도시권의 설정과 기능정리 방향」와도 내용이 동일하다.
그림 1.1은 당시 서울이라는 하나의 중심지를 둘러싼 주변부가 현재의 수도권 범위에 근접하고 있다는 것을 알 수 있다.

이러한 서울권은 서울 중심에서 50km 반경에 걸쳐 자리잡고 있다. 자료 분석 기준은 두 가지이다.
도시화 정도와 중심 대도시 이용이다(권용우, 2001: 94).

도시화 정도
- 인구밀도
- 인구증가율
- 농가비율
- 전답비율
- 전월세 등 임대가구 비율
- 시내버스의 시외연장 운행대수

중심대도시 이용
- 통근(취업인구 3% 이상 중심대도시 취업통근 지역 파악, 역통근 포함 조사)
- 의료권
- 판매권
- 취업권

이러한 서울권은 수도권에 근접하는 양상이다. 수도권에서 가장자리 부분이 빠진 형상이다.
권용우는 서울권 하나만을 제대로 성장한 대도시권으로 본다. 나머지 대도시는 제대로 성장하지 못한 것이다.
그 자신의 표현은 다음과 같다(권용우, 2001: 94-96):

서울권은 중심도시를 기준으로 반경 50km 이내 공간이 설정되어 가장 큰 범역이 정해지고, 다음은 배후지역이 넓은 대구권으로 나타났다. 광주권과 대전권이 거의 비슷한 범위를 가지고 차위의 권역이 설정되었는데 부산권은 중심도시 규모에 비하여 지리적 위치상 그 형상이 해안에 접한 반월형으로 면적이 가장 작게 나타났다. 그러나 인구증감 상태를 볼 때 그 외연적 확산이 20-30km까지 확장되고, 인구밀도 역시 서울권 다음으로 조밀하게 나타났다.

이 연구에서 확정된 5대 도시권의 인구증감률에 따른 도시화 단계를 보면 서울권은 주변지역이 중심도시보다 높은 인구증가율을 나타내 대도시권화 단계라 할 수 있다.

부산권은 중심도시와 주변지역의 인구비율이 거의 비슷한 정도로 나타내는데 이는 개발제한구역에 따른 제약에 기인하는 현상으로 보인다. 반면 대구권, 광주권, 대전권은 중심도시 성장에 역비례하여 주변지역의 인구감소 현상이 나타나 초기단계에 머무르는 것으로 판단되었다.

그림 1.2는 왜 당시에 서울권만이 제대로 된 대도시권인지를 직관적으로 잘 보여준다. 서울권 규모가 다른 곳과는 큰 차이를 보인다.
2001년 권용우의 『교외지역: 수도권 교외화의 이론과 실제』를 좀 더 살펴보자. 먼저 유념할 점은 시간이다. 그가 주로 제시하는 자료는 80년대로 거슬러 올라가지만 글을 쓰는 시점은 20세기에서 21세기로 넘어가는 시점이다.

1990년대는 주택 200만호 건설 시대이다. 일산과 분당으로 대표되는 신도시가 건설된다(권용우, 2001: 240-1):

1990년대 후반 서울의 주택문제는 대단한 위기상황을 맞았다. 1980년대 중반 이후 무역수지가 호전되어 유휴자금이 생기면서 주택수요가 폭발적으로 늘어났고, 서울 강남지역의 주택가격은 30~50% 급상승하였다. 더욱이 1997년 5월 서울의 올림픽 패밀리 아파트 분양을 끝으로 중대형 아파트의 공급이 사실상 중단되고, 8학군을 겨냥해 강남지역 중대형 아파트는 한 달에 평당 1백만원씩 올랐고, 중대형에 이어 소형 아파트와 일반 주택가격도 이어서 폭등하였다. 이런 현상은 강북으로 또 주변 수도권 지역으로 확산되었으며 도시 안 신시가지 건설로는 한계에 달해 수도권의 주택문제는 더욱 심화되었다. 여기에 전세ㆍ월세 파동까지 겹쳐 세입자나 무주택자의 집문제는 그야말로 폭발 직전의 시급한 문제로 떠올랐다.

정부는 이러한 위기상황을 주택공급의 대대적인 확대정책으로 돌파하려고 하였다. 1960년대 이후 30년간 변함없이 이어온 수도권의 관리체계를 근본적으로 뒤엎는 조치를 취했다. 그리하여 주택 2백만 호 건설계획을 발표하였고, 그 일환으로 1989년 4월 성남 분당지역과 고양 일산지역에 신도시 건설계획을 발표하였다. 이러한 계획을 효과적으로 추진하기 위하여 건설부에 <신도시기획실>을 설치하였고, 동시에 별도의 택지개발사업으로 추진되던 부천 중동ㆍ안양 평촌ㆍ군포 산본지구를 포함하여 강력한 신도시 건설계획을 추진하였다.

5대 신도시 뿐 아니라 추가적인 미니 신도시 건설이 진행된다(권용우, 2001: 249):

건설교통부는 1997년 2월에 2002년까지 수도권을 중심으로 인구 2~5만 명을 수용할 수 있는 소규모의 미니신도시를 30여개 건설할 계획이라고 밝혔다. 이 가운데 20여개 단지는 서울을 중심으로 40km 이내에 있는 수원, 용인, 부천, 김포, 광주, 부평, 남양주, 의정부 등의 인근에 개발 가능한 자연녹지나 준농림지를 택지개발지구로 지정해 개발될 것으로 알려졌다. 1997년 7월 건설교통부는 좀 더 구체적인 대상지역과 개발규모를 발표하였다. 평택 청북지구, 파주 교하지구, 양주 덕정지구, 화성 태안지구 등 4개 지역에 신도시를 건설한다고 발표하였다. 특히 평택 청북지구의 개발규모는 150만 명, 수용규모는 16만 명으로 평촌과 비슷한 규모로 개발될 예정이다.

만약 권용우가 지금의 서울 대도시권을 측정했다면, 그의 서울권 범위는 어디까지일지 궁금하다.
어쨌든 저자는 대도시권을 측정하지 않는다. 다른 단위를 이 책에서 측정한다. 거대도시권과 연결망 도시라는 개념이 도입된다.
‘연결망 도시 network cities’는 비교적 최근 개념이라, 교과서적으로 정리가 잘 되어 있지 않다. 앞서 정리에서 빠진 이유이다.