새 테마 행정학

제1장 행정학총론
[행정학총론 가이드] 2
01. 행정의 의의 3
02. 행정 과정: 7대 과정론 8
03. 고전파 행정학(기술적 행정학) 12
-토마스 우드로 윌슨(Thomas Woodrow Wilson) 17
04. 정치행정일원론(기능적 행정학) 23
05. 정치와 행정의 관계 26
06. 경영과 행정의 관계 34
07. 행정의 경영화 40
08. 행정학의 과학성과 기술성 45
09. 행정학의 접근방법 51
10. 행정학의 패러다임 64
11. 신행정론 78
12. 비교행정론 84
13. 행태주의 행정학이론 90
-허버트 사이먼(Herbert A. Simon) 95
14. 신제도주의적 행정학 연구 110
15. 공공선택론적 행정학 연구 120
16. 행정과 공익 131
17. 사익 중심적 공익론 139
18. 행정이념: 능률성 150
19. 행정이념: 효과성 155
20. 행정이념: 민주성 157
21. 행정이념: 합법성 161
22. 행정이념: 공평성 164
-공평성(Equity)인가, 자유(Liberty)인가? 172
23. 한국의 행정 이념 사례-1: 공정 사회론 176
24. 한국의 행정 이념 사례-2: 경제민주화 187
25. 사회적 정의(Social Justice)가 행정 이념이 될 수 있는가? 195
26. 신공공관리론 200
27. 뉴거버넌스론(New Governance) 211
28. 피터스(B. G. Peters)의 거버넌스 모형과 행정개혁 219
29. 시장주의적 행정개혁 227
30. 참여주의적 행정개혁 238
31. 심의 민주주의적 행정결정 244
32. 행정 윤리의 기준 254
33. 행정책임 263
34. 행정통제 276
35. 사회적 자본 284
36. 행정문화 291
37. 시민참여와 민주행정 299
38. 행정개혁 308
-자유지상주의(Libertarianism) 319
▣ 참고문헌 328

제2장 행정조직론
[행정조직론 가이드] 334
01. 조직 이론의 계보 335
02. 행정조직의 목표 349
03. 조직 유형(6대 유형론) 356
04. 네트워크(Network) 조직 366
05. 공공부문에 대한 팀(Team)제 조직 도입 372
06. 학습 조직 이론 381
07. 관료제 이론 386
-막스 웨버(Max Weber) 399
08. 관료제의 병리 408
09. 관료제와 민주주의 414
10. 관료제와 마르크스주의 이념 417
11. 준정부조직(QUANGO) 421
12. 공기업 426
13. 공기업의 민영화 435
14. 사회적 기업 444
15. 총체적 품질관리(TQM) 451
16. 책임운영기관 454
17. 위원회 제도 462
18. 계선과 막료 472
19. 정책 조정 기구 483
20. 대통령 비서실 491
21. 리더십 이론 501
22. 상황 적합적 리더십 513
23. 조직과 인간관 518
24. 최고 정책 결정권의 분담 525
25. 조직발전(OD) 530
-규제개혁 534
▣ 참고문헌 537

제3장 인사행정론ⅹ
ⅸ

[인사행정론 가이드] 542
01. 엽관주의 543
-앤드류 잭슨(Andrew Jackson) 548
02. 실적주의 553
03. 직업공무원 제도 561
04. 대표관료제 567
05. 공직분류 제도-1: 공무원의 분류체계 571
06. 공직분류 제도-2: 계급제와 직위분류제 576
07. 중앙인사기관 590
08. 직무분석과 직무평가 595
09. 성과계약 등 평가 제도 603
10. 근무성적평정 610
11. 교육 훈련 626
12. 모 집 636
13. 퇴직관리 641
14. 보 수 650
15. 성과급 제도 661
16. 동기부여 이론 671
17. 공무원단체와 노동조합 686
18. 공무원의 정치적 중립 697
19. 다면평가제 704
20. 개방형 임용제 711
21. 고위공무원단 제도 716
22. 정치적 임명 724
23. 공무원 연금 제도 732
▣ 참고문헌 739

제4장 재무행정론
[재무행정론 가이드] 744
01. 예산의 기능 745
02. 예산 원칙 751
03. 예산과 법률의 관계 757
04. 예산의 법적 기초 761
05. 예산의 종류 768
06. 기금 제도 781
07. 중기재정계획 789
08. 중앙예산기구 794
09. 예산 편성 799
10. 예산 편성 (사례 연구) 809
11. 예산 심의 (사례 연구) 817
12. 예산결정 이론들 830
13. 예산 집행의 신축성 확보제도 848
14. 예산 집행상의 재정 통제 확보제도 857
15. 결산 과정 862
16. 품목별 예산 제도(LIBS) 868
17. 성과주의 예산 제도(PBS) 873
18. 성과지향적 예산제도 880
19. 계획예산 제도(PPBS) 889
20. 영기준 예산 제도(ZBB) 895
21. 자본예산 제도(Capital Budget) 901
22. 복식부기와 발생주의 회계 제도 905
23. 조달 행정 910
24. 재정 민주주의 915
25. 총액배분.자율편성(Top-down) 예산 제도 925
26. 공공 사업에 대한 민자 유치 930
▣ 참고문헌 934
부 록
Ⅰ. 최근 5급 공채(행정고등고시) 제2차시험 기출문제(행정학 정책학)
Ⅱ. 최근 서울대학교 행정대학원 입학시험 기출문제(석사과정)(행정학 정책학)

서문

저자들이 직면했던 최초의, 그리고 아직도 미완인 두 질문은 한국 행정학에 과연 교과서가 존재하는가? 그리고 한국 행정학 교과서는 무엇을 담아야 하는가? 이다. 수많은 책들이 넘치는 오늘 이 도발적 질문을 던지고 스스로 좌절하는 이유가 있다. 두 번째 질문의 답을 찾고 그것을 통해 첫 번째 질문에 답할 수 있다.
행정학 교과서에 담을 “행정학의 내용”은 무엇인가? 이를 확정하는 것은 우선 행정(public administration)에 대한 저자들의 패러다임에 달려 있다. 더 중요한 것은 행정학 공부의 수요인데 대략 세 가지이다. 첫째, 교양으로 행정학을 공부하는 경우이다. 그 경우 복잡한 내용보다는 핵심과 기본 맥락이 더 중요하다. 그런 수요에는 수필식 혹은 이야기식 행정학이 제일 적합하겠지만 현존 교재 중에도 가급적 행정학 내용을 간결하게 정리해준 것이 필요하다. 둘째, 자신의 행정학 지식을 누군가에게 증명해 보여야 할 독자들에게는 그에 맞는 내용이 담겨야 한다. 행정고등고시는 행정학 지식을 묻는 수준 높은 시험이다. 그런데 요즘 행정고시의 시험 문제는 거대 이론(grand theory)화되어 가고 있어서 과연 그것이 행정학 지식의 타당한 평가인가? 라는 우려도 나오고 있다. 또 다른 추세로, 행정사례 즉 행정의 현실을 직접 다루는 경향이 뚜렷해지고 있다. 이런 두 가지 추세를 대비하는 방법은 이외로 간단하다: 행정학의 “기본 이론”으로 돌아가는 것. 행정학의 지식을 요구하는 또 다른 방식은 객관식 시험이다. 이에 대응하는 대부분의 학생들이 처음부터 수험서 중심으로 접근하는 것을 본다. 그러나 이에 대한 가장 효과적 대비 역시 기본 이론을 탄탄히 다지는 것이다. 셋째, 대학원 등을 통해 행정학을 깊이 있게 공부하려는 경우는 그 더욱 그러하다. 나무의 몸통은 실종되고 특정 가지 끝 어느 전문 분야에만 집중하려는 것은 사상누각처럼 취약하다.
이런 수요를 감안하면 행정학 교재의 성격은 선명해진다. 행정학의 기본 이론들을 명확히 요약해주고 그 핵심을 이해하기 쉽게 구성한 책, 잡다한 지엽을 절제하여 행정학의 주요 주제를 쉽게 이해하면서도 기존의 교재들과는 달리 충분한 깊이와 신선함을 지니는 책, 독자를 설득하기 이전에 저자들 스스로를 먼저 충분히 설득한 책이 필요한 것이다.

이제 이러한 인식 하에서 처음 질문 곧, 과연 그러한 행정학 교과서가 존재하는가를 보자. 그 답은 매우 비관적이다. 한 사람의 저자로부터, 세계에서 유래가 없을 정도로 많은 수십여 명의 저자들이 참여하여 쓴 책에 이르기까지 셀 수없이 많은 행정학 교과서들이 나타나 있다. 그러나 표준으로 인정할만한 한국 행정학 교과서는 잘 보이지 않는다. 기존 한국 행정학 교과서들은 다음과 같은 문제점이 있다고 평가할 수 있다. 첫째, 교재 내용의 진지한 고민 이전에 어떻게 교재를 많이 사용하게 만들 것인가? 라는 전략적 기술에 치중하여 만들어진 국면이 강하다. 교재 사용자를 늘리기 위한 책략에 한국 행정학 교육의 내용이 좌우됨은 학문마저 정치가 좌우하는 것에 비견될 수 있다. 이 정치가 상당한 성과를 얻었기 때문에 오히려 행정학 교재의 내용을 학문적으로 더 발전시키려는 본질은 그만큼 경시되었다. 그러나 다수 저자들이 이 분야 저 분야를 분담한 후 종합해 놓는다고 그것이 일관된 흐름과 원리를 독자들에게 주기는 어렵다. 전체를 일관하는 시각이 결여된 것은 사실의 편린들일 뿐이다. 이런 식으로 교재를 만들어 놓고 보면 정작 행정학자들 스스로는 자신의 분담한 특정 분야 외에 행정학원론 전모를 모르기 마련이다. 이 때문에 행정학원론 전반의 지식이 행정고시 공부 열심히 한 학생보다 교수들이 더 낮더라는 지적이 나오기도 한 것이다. 신공공관리 부분에서는 시장주의를 찬양하더니 참여주의 부분에서는 시장주의를 통렬히 비판하는 서술이 공존함도 이 때문이다. 이런 식으로 잘못 구성된 교재로 공부한 학생들은 맥락을 상실하고 혼란에 빠진다.
둘째, 행정학 이론에도 저자의 주장 혹은 시각이 있고 또 있어야 한다. 그러나 가치문제가 분명한 경우마저 기존 교과서 저자들은 뚜렷한 자신의 주장을 드러내지 않고 기술적(technical) 사항을 다루듯이 취급하거나 아예 두루뭉술하게 넘어가는 경향이었다. 예컨대, 행정이념 혹은 정책기조 부분에서 행정은 헌법의 틀 안에서 가동된다는 당위를 감안하고 헌법이 행정에 요구하고 있는 정신을 성찰하면 형평성 이전에 자유, 재분배 이전에 시장경제임이 분명하다. 그럼에도 불구하고 오히려 기본 가치가 예외가 되고 예외를 오히려 기본 가치로 강조하는 듯한 서술들은 많은 혼란을 주고 있다. 행정의 역할이 사회적 정의의 실현인가? 그렇다면 민주주의는 무엇이고 자유는 무엇인가? 누가, 그리고 무슨 내용을 사회적 정의라 규정할 것인가? 사회적 정의라는 함정에 빠져들면 개인 간 격차가 존재하는 한 한국 행정은 영원히 정의롭지 못하며, 이 성취불가의 허구적 이념에 사로잡혀야 하는 운명인가? 대부분의 저서들이 놀라울 정도로 이러한 편견을 당당히 적고 있다. 원칙을 논의함은 좀 평범해 보이고 예외와 특수함을 지적하는 것이 주목을 받을 수 있을지 몰라도 그것은 행정 현상이 이루어지는 실제와 헌법 질서의 당위를 학생들에게 잘못 소개하는 것이다. 근본 원인은 저자들이 이에 대해 판단 능력이 없거나, 아예 판단을 회피하거나, 아니면 무지하여 정의는 좋은 것이라는 막연한 추측 하에 이를 방관하거나, 기존의 상충된 교재 내용들을 깊은 성찰 없이 그대로 옮겨 놓았기 때문이다.
셋째, 천편일률적으로 신공공관리를 죄악시하며 기존의 국가관료제를 옹호하는 시각을 취한다. 신공공관리는 행정학자들의 연역적 추론이나 합의 뒤에 나타난 것이 아니라 현실의 절박한 행정문제를 해결하기 위해 행정 현장에서 나타난 것이다. 국가책임의 포기, 행정과 경영의 동일시 등의 상투적 경구를 반대이유로 든다. 그러나 만약 그 상황 그 문제에서 신공공관리가 없었더라면 행정문제는 해결될 수도 없었을 것이다. 신자유주의가 악인가? 성과평가를 공직에 도입하면 행정의 본질을 망각하는 것인가? 이런 고착된 시각은 행정학자들이 급변하는 행정의 참 모습을 해석하고 처방하는 준비가 매우 미흡하며 행정 현실이 앞서가고 그 뒤에서 사후 논평을 던지는 수준에 머무르고 있다는 증거이다. 최소한 양 시각을 정확히 소개하고 대비하는 균형이라도 취했어야 한다.
넷째, 위와는 좀 다른 차원의 문제도 있다. 자잘한 실증 연구들을 많이 포함해 놓고는 그것을 장황히 나열하는 것이다. 이렇게 하면 그것이 사실(fact)에 부합되는 것처럼 주목을 받을 수 있다. 그러나 행정학 교과서와 연구 논문집과는 성격이 달라야 한다. 교과서는 복잡한 행정학의 기본적 줄기와 기본 맥락을 소개해 주는 것이 일차적 과제이다. 실증연구는 연구자마다 상황마다 달리 나타날 수 있다. 분야에 나타난 수많은 국내외 논문들을 원론에 소개함은 오히려 행정학 이해를 기피하게 만들며 그런 문헌이 학부생들에게 다 필요한 것도 아니다. 실제로 가장 높은 수준의 지식을 요구하는 국가 고시에서도 정작 요구하는 것은 행정학원론의 실력이지 각론도, 더구나 특정 논문도 아니다. 탄탄한 기초로부터 출발하고 거기로부터 외연과 깊이를 더해 가야 한다.

이러한 문제 인식 하에서 본서는 다음과 같은 특성을 갖추고자 했다. 첫째, 행정학의 핵심적 이론들을 잘 정리해 주는 표준 행정학 교재를 지향하였다. 이를 위해 행정학을 4대 핵심 항목(총론, 조직, 인사, 재무)으로 분류하여 정리하였다. 정책론도 원칙적으로는 이 원론에 포함됨이 맞지만 각론을 넘어 독자적 연구영역으로 발전해 가는 추세이다. 따라서 이왕 정책론을 공부하려 한다면 행정학원론에서 소개하는 것보다는 본격적으로 정책학 교재를 통해 학습함이 더 효율적이다. 따라서 본서에는 좁은 의미의 행정학에 집중하기 위해 부득이 정책론을 제외하였다.
둘째, 가장 중요하고도 대표적인 테마들만을 선정하여 내용을 쉽게 소화하여, 독자들이 시간과 노력을 절약하고 효과적으로 공부하도록 세심하게 구성했다. 군더더기를 빼고 핵심적 내용을 서술했기 때문에 여러 책을 볼 때 오는 산만함을 피하고 행정학의 핵심 주제를 신속히 흡수하도록 하였다.ⅵ
ⅴ

셋째, 최신의 주요 행정 주제들을 포함하였다. 박근혜 정부의 “경제민주화”는 행정이념의 실제 예로 중요하다. 또 “사회적 정의가 행정이념이 될 수 있는가?”를 다루어 한국 행정에서 최근 크게 부상했던 이 이념을 재평가하였다. “행정책임 논쟁”. “사회적 기업”, “성과계약 등 평가 제도”, “성과지향적 예산제도”, “성과급”, “예산결정이론”도 가장 최신의 상황에 적합하도록 부가된 주제들이다. 또 “정책조정 기구”, “대통령 비서실” 등을 최신 상황의 내용으로 서술했다.
넷째, 국가재정법, 정부조직법, 국가공무원법 기타 관련 법제도들을 일일이 확인하여 2015. 8월까지의 주요 새 법제도들에 맞추었다. 독자들은 이 책에서 다루는 모든 주제의 마지막 타이틀은 현재 한국 행정상황에서의 의미로 읽어 나가기 바란다.
다섯째, 독자들이 부지 중 행정학의 모범적 서브 노트에 동화되도록 유도하고자 했다. 이 주제들을 여러 번 학습함으로써 부지 중 논리적이고 체계적으로 구성된 이 체제에 익숙해질 것인데 이 과정은 행정학 실력 연마에 큰 효과가 있다. 독자들은 본서에 약간의 가감을 통해 손쉽게 자신의 문체로 서브 노트를 작성하여 자기 것으로 만들 수 있다.
여섯째, 각 장의 초입에 전체적 개요와 학습가이드를 제시했으며, 주요 주제들 끝에 그 주제에 관해 추가로 유의할 점을 박스 속에 논평해 두었다. 특히 유의할 세부 내용들이 무엇인지, 또 그 문항에서 더 참고할 만한 문헌도 지적해 두었다.
일곱째, 테마 관련된 인물 및 이론을 에세이로 보충하였다. 토마스 우드로 윌슨, 허버트 사이먼, 막스 웨버, 공평성이냐, 자유냐?, 앤드류 잭슨, 자유지상주의(Libertarianism), 규제 개혁 등이 수록되었다. 이런 내용은 행정학 공부에 꼭 필요하면서도 학교 수업 때는 접할 기회가 드문 높은 수준의 자료들이다. 관련 테마의 이해에 도움을 주는 적합한 위치에 배치하였다.

저자들은 독자들을 염두에 두고 이 책을 썼지만 이 책의 일차적 수혜자는 바로 저자들이다. 독자를 가르치기 위해 우리가 먼저 바로 알아야 했기 때문이다. 그래서 저술과정은 행복하고도 충분히 고통스러웠다. 행정학자들의 세계에서 ‘성과’를 인정받는 가장 비효율적인 수단이 저서를 집필하는 것이다. 학자가 논문을 쓸 시간에 교과서를 집필하는 것은 너무도 나쁜 성과 관리 기술이다. 그럼에도 제대로 된 행정학교재를 만들어 내자는 의무감 때문에 이 책을 마침내 완성할 수 있었다. 우리가 기대하는 것은 이 책이 학생들 뿐 아니라 행정학 교수들에게도 읽혀지고 논쟁이 야기되는 것이다. 학문 분과 중 자기 학문의 ‘원론’에 대한 지식이 가장 부족한 사람이 행정학교수들일 것이라는 우려도 있지 않은가. 이 정도의 핵심 지식은 충분히 공유되었으면 좋겠다. 독자 및 나아가 동학의 비판을 기다린다.

이 책의 가치를 잘 이해하여 출판을 결정한 후 늦은 원고를 오래 참아주신 출판사의 황영성 사장님 및 임직원들에게 깊은 감사를 드린다. 늘 많은 조언과 도움을 준 김철회 교수, 하혜수 교수, 박민정 교수, 지종화 박사, 구현우 박사 및 김혜란 박사에게 감사드린다. 또 교정에 도움을 준 사람들이 있다. 행정고시를 너무 일찍 합격한 후 연수를 미루고 졸업을 위해 아직 재학 중인 천민정 양, 또 무더위 속 수고를 온유한 지성으로 견뎌 준 전성민 군에게 감사한다. 개성이 선명한 저자들 간에 지식, 강조점, 문체 및 나아가 가치관의 암묵적 차이가 곳곳에 있었고 집합적 행동이 저술에 유리한 것만도 아니었지만 책의 끝이 다음 말로 마무리되어야 한다는 점에는 세 저자들은 물론 출판사의 황영성 사장님마저 이견이 없었다. 이 책을 통해 성공을 얻을 여러분들도 그러하기를 기원한다.
Soli Deo Gloria.

2015년 8월
이달곤 김판석 김행범