대한민국 자치행정학 연구 1

제1편 지방자치의 역사적·헌정적 기원 … 13
01 우리나라 지방자치의 역사적 고찰 … 15
02 우리나라 지방분권의 발전적 고찰 … 49
03 지방분권의 제2도약으로서 대한민국 자치분권 추진과제 … 75

제2편 헌법과 지방자치법 … 107
01 헌법과 지방자치 … 109
02 지방분권 개헌의 필요성과 과제 : 프랑스 지방분권형 헌법개정의 시사점 … 115
03 지방분권형 헌법개정안 연구에 대한 토론 … 147
04 지방분권화에 부응하는 지방자치법의 발전적 개정방향 … 157
05 지방자치법전부개정(2020.12.9)의 주요 내용과 발전적 비평 … 191

제3편 지방행정체제와 기관구성 … 221
01 지방행정체제개편의 내용과 전망 … 223
02 우리나라 지방정부 기관구성의 다양화 방안 : 시론(試論)적 접근 … 255

제4편 지방자치단체의 구성 : 지방의회와 집행기관 … 283
01 지방의회의 비교연구 : 한국과 프랑스 모델 … 285
02 지방의회 의정활동 전문성 강화방안 … 313
03 자치단체장 … 345
04 지방공무원 … 373

제5편 지방선거와 지방민주주의 … 393
01 우리나라 지방선거의 과제 : 정책선거 강화를 중심으로 … 395
02 6.1지방선거(민선8기)의 평가 : 대전광역시·충청남도를 중심으로 … 427
03 분권형 국가운영체제를 위한 교육선거의 개선방안 … 453
04 4.10총선과 지방민주주의 … 491

민주주의의 견습(훈련)에서 주민의 근린(近鄰)단체로 코뮨(commune)의 교육적 기능(la fonction pedagogique)을 강조하는 인용문구로 흔히 알렉시스 드 토크빌(Alexis de Tocqueville)의 그 유명한 표현이 거의 2세기가 지나는 오늘날까지도 회자(膾炙)되고 있다. 즉, “지방자치의 자유에 대한 관계는 초등학교(les ecoles primaires)의 학문(la science)에 대한 관계와 같다.” “지방자치는 그것을 주민의 손이 닿는 곳에 가져오므로 국민들이 그것을 어떻게 행사하는지를 가르친다”면서 “지방자치 없이도 국가는 자유로운 정부를 수립할 수 있을지 모르나 자유정신(l’esprit de la liberte)을 가질 수는 없다”는 것이다(Alexis de Tocqueville : De la democratie en Amerique). 이렇듯 지방자치의 교육적 기능이 지방자치단체의 역할에 있어 지방민주주의를 강조하고 항상 정치적 연설(담화)의 중심에 있게 하였던 것은 지방자치제도가 지방민주주의와는 분리해서 생각할 수 없는 매우 밀접한 관계로서 이해하려는 입장이었다. 이와 같은 맥락에서 제임스 브라이스(James Bryce)는 소규모 자치단체를 민주주의의 원천으로 비유하면서 “지방자치를 실시하는 것이 민주주의의 최량의 학교이며, 그 성공을 위한 가장 확실한 보증인(...the best school of democracy, and the best guarantee for its success, the practice of local self-government)이라고 강조하였다. 이 역시 민주주의의 학교, 훈련장으로서의 지방자치의 뿔뿌리민주주의의 중요성을 강조하였다(James Bryce, Modern Democracies). 이렇듯 주민과 가장 근거리에 위치한 코뮨(commune)이 민주주의의 기초세포(la cellule de base de la democratie)로서 인식되는 것과 지방정부가 주민에게 가까우면 가까울수록 보다 효과적이라는 토마스 제퍼슨의 법리(doctrine de Thomas Jefferson)도 같은 맥락에서 이해된다.
이런 배경에서 볼 때 지방자치제도는 지방정부와 주민의 밀접성 가운데 운용되는 것이 보다 효과적인 것으로 그 안에는 주민의 참여와 통제가 작동하는 것으로 이해할 수 있다. 이것이 바로 본질적인 지방민주주의의 요체로 간주할 수 있을 것이다. 그런데, 시민(주민)은 납세자(contribuables)이며, 동시에 지방공공서비스의 사용자(usagers)이고, 경우에 따라서 많은 비용의 지출을 감당하는 지방자치단체의 고객(clients)이 된다는 사실이다. 이러한 시민의 성격은 프랑스 대혁명시기, 즉 1789년 8월 26일 시민권리선언(La Declaration des droits de l'homme et du citoyen)에서 그 세 가지 권한을 도출하고 있다. 즉, 보편적 의지형성(la formation de la volonte generale)에 개인적으로 기여할 권한(le droit de concourir)과 공공기여(공적납세)(la contribution publique)의 필요성을 스스로 결정하고 그 사용을 확인할 권한(le droit de constater) 및 행정부 내 모든 공무원에게 책임(회계계좌)을 요구할 권한(le droit de demander)이 그것이다. 여기에서 지방민주주의는 대표제(representative)와 참여제(participative)를 동시에 갖고 있는 것으로 해석한다(Rasera, 2002 : 10-13). 대표제도에서 보면 프랑스 헌법 제72조 2항(지방자치단체는 선출된 의원에 의하여 법률이 정하는 바에 따라 자유로이 자치행정를 수행한다)에 규정한 바와 같이 지방민주주의는 두 가지 측면으로 나타난다. 첫 번째 시민은 책임을 행사하고 의결하는 수단을 행사하는 그들의 대표자를 선출한다는 사실이다. 두 번째 다양한 지방권한을 문제삼지 않는다고 해도 시민은 지방토론에 참여한다는 사실이다. 왜냐하면 시민과 행정기관과의 관계는 더 이상 “어린아이(un gamin)와 가부장적인 아버지(le paterfamilias)”와의 관계가 아니기 때문이다. 오늘날 사회관계의 위기는 대표제 민주주의가 아니라(대표제 민주주의는 가치가 있는 것이고 계속 개선되어야만 하는 것이기에) 민주주의가 대표제도에만 머무를 때 불완전하다는 사실에서 비롯되는 것임을 깨달아야 한다는 것이다(Rasera, 2002 : 10-13). 결국 지방민주주의는 대표제도와 참여제도가 바르게 장착되어져서 주민의 참여와 통제를 받을 수 있게 될 때 가동될 수 있는 것으로 볼 수 있다.