대한민국 자치행정학 연구 2

제6편 주민참여 및 민원행정 … 13
01 정책결정과정에서의 주민주권의 강화 … 15
02 광역자치단체의 주민참여예산제 운영실태와 대안적 모델
: 대전광역시 사례를 중심으로 … 43
03 민원(행정)서비스 품질 제고방안 : 대전광역시를 중심으로 … 79
04 지방자치단체 행정서비스에 대한 주민(시민)평가모델의 발전적 고찰 … 109

제7편 시민사회와 로컬거버넌스 … 131
01 지역사회 이익단체 … 133
02 로컬거버넌스체제하의 지방자치발전을 위한 지역NGO의 역할과 과제 … 153

제8편 자치분권과 지역균형발전 … 183
01 이명박정부의 지방분권과 지역균형발전정책의 발전적 고찰
: 수도권규제완화정책을 중심으로 … 185
02 지방분권과 지역균형발전에 따른 세종특별자치시의 발전과제
: 정부부처 이전을 중심으로 … 217
03 자치분권 및 지역균형발전 실현을 위한 충청권 협력방안 모색
: 충청권 메가리전(Mega-Region) 구축 … 251

제9편 교육자치와 교육분권 … 287
01 우리나라 교육분권의 적정성 논의에 관한 연구 … 289
02 한국 교육자치의 개혁방향과 제도 재설계 … 323

제10편 지방재정 … 355
01 자치분권과 회계책임성 강화를 위한 지방재정 운영개선방안 … 357
02 지방재정거버넌스 설계방안 … 385
03 지방예산과 결산의 연계 : 회계검사체계의 강화방안 … 419

제11편 광역행정과 대도시 자치행정 사례 … 441
01 충청권 정치·행정환경의 변화와 발전과제 … 443
02 국책유치사업 전략과 매뉴얼 구축에 관한 연구 … 471
03 대전엑스포(EXPO) 과학공원의 합리적인 운영관리방안 … 499

지방자치의 부활과 더불어 제기된 우리의 교육자치는 지방교육자치에 관한 법률을 제정하게 되었고(1991.3.6), 이에 근거하여 1991년 9월1일 각 시.도 교육위원회가 개원됨으로써 실질적 출발을 하게 되었다. 그러나 지방자치의 부활이 주민의 필요에 의해서 실현된 것이 아니라 중앙의 정치인들이 그들의 이해관계 하에 정쟁차원의 소용돌이 속에서 이루어졌다는 점에서 진정한 지방자치를 실현해나가기에는 일정한 한계를 인정해야 했던 것처럼 우리의 교육자치도 교육의 주체가 되는 교사 또는 학생, 학부모의 자발적 참여에 의해 비롯된 것이 아니라 중앙집권적 교육행정의 이해관계 속에 위로부터의 운동으로 전개되었다는 점에서 그 한계를 지닐 수밖에 없다. 그럼에도 불구하고 오늘날 우리의 교육(행정)환경의 변화는 우리의 교육자치, 교육분권의 필요성을 더욱 가속화시키고 있다.

우선 국가의 입장에서 보면 그동안 정부수립후 반세기에 가깝게 중앙집권방식에 의한 행정수행방식으로 길들여진 행정체제로는 더 이상 효율적인 행정을 산출할 수 없음을 인식하게 되었다는 사실이다. 따라서 중앙에 집중되어 있는 권한과 기능은 점차 지방정부로 이양하게 되었고, 그에 따라 지방정부의 자율권이 신장되고 책임행정이 강화되기에 이르렀다. 그런 측면에서 교육행정도 교육인적자원부에서 지방교육자치기관에 권한이양을 하게 되고 교육자치기관의 자율과 책임 하에 교육행정서비스를 제공하게 되었다(중앙정부에서 지방교육기관으로의 분권). 다음으로 지방자치단체의 입장에서 보면 어떻게 하면 자치의 주체인 주민에게 보다 값싸고 양질의 서비스를 제공할 수 있을 것인가를 고심하게 되었다는 점이다. 여기서 지방정부는 시장경제의 논리 하에 민간부문과 경쟁을 할 수밖에 없는 상황으로 행정업무의 질적 변화, 지방공무원의 전문화, 행정장비의 과학화, 지방정부의 경영합리화를 도모하게 되었던 것이다. 교육행정도 같은 맥락 하에 고비용ㆍ저효율의 교육행정구조를 개혁하여 교육의 자율성, 전문성 및 특수성을 주장하게 되었다(일반행정기관에서 교육행정기관으로의 분권 / 교육행정기관 자체 내에서의 분권). 마지막으로 주민의 입장에서 보면 주민들도 이제는 자기지역의 문제에 직접 참여하여 어떻게 하면 우리 자치단체를 위해 우리의 권리와 의무를 다할 수 있을 것인가를 깊이 생각하게 되었다는 점이다. 즉, 집권화 방식의 운영에서 오는 주민의 소극적 자세를 지양하고 분권화를 통하여 주민의 민주화 훈련을 제고시키지 않을 수 없게 되었다는 점이다. 따라서 주민의 자치의식 함양, 참여확대에 따라 보다 나은 서비스에의 요구 내지 삶의 질을 고양하는데 관심을 피력하게 되었으며, 주민의 자율과 책임의식의 고양으로 자연히 관치행정에서 자치행정으로 전환되기에 이르렀다. 이러한 맥락에서 교육주체가 되는 교사, 학생, 학부모가 자율과 책임으로 교육활동을 행사할 수 있도록 그들의 참여확대가 요구되고 있는 것이다(교육행정기관에서 단위학교로의 분권).

요컨대, 오늘날과 같이 다원화된 사회에서는 국가가 더 이상 모든 일을 중앙에서 결정하고 처리하는 집권체제로는 그 실효성을 기대할 수 없게 되었으며, 지방정부도 그동안 공공서비스 공급에 일방적이고 직접적인 책임을 지는 경향으로는 그 효율성을 기대하기 어려워 이제는 민간부문, 자원봉사 영역 등 다양한 사회부문이 공동으로 참여하는 공공-민간 동반자적 주민서비스 공급체계로 변하고 있다. 이러한 배경에서 교육자치제는 중앙의 교육행정권한을 지방으로 분산시켜 지방교육의 자율적인 민주적 교육통치를 실현시키고, 그럼으로써 과거의 권위주의적 교육행정에서 벗어나 주민이 참여하는 민주적 교육행정을 가능케 하고 지역의 실정에 맞는 교육행정서비스를 도모할 수 있어 지방교육의 특성을 활성화할 수 있다는 점에서 그 중요성이 인식되고 있다. 특히 우리 교육행정은 그동안 일반행정을 위주로 한 지방분권을 강조하면서 교육자치를 배제한 까닭에 자치행정의 한계를 깊이 인식할 수밖에 없는 상황이었다. 왜냐하면 지역의 인재를 육성하고 관리하는 일이 지역의 자치행정에서 중요한 과제가 되고 있기 때문이다.

이러한 배경에서 본 연구는 지방교육발전을 위한 교육분권의 방향은 어디로 설정해야 할 것인가에 대한 물음에 답하고자 한다. 이를 위해 그동안 실시된 교육자치제도의 논쟁점을 기초하여 교육분권이 되기 위한 중요한 구성요소를 중심으로 적정성모델을 설정해 보고, 그에 따라 우리 교육자치의 현황을 분석해 보고자 한다. 그러기 위해 우선 지방교육자치에 관한 법률을 중심으로 지방자치와 교육자치의 관계 하에 교육자치의 이념적 배경을 고찰해보고, 우리나라의 교육분권의 적정성 논의를 분석틀에 따라 그 주요요소인 교육자치기관구성형태, 지방교육자치기관간의 관계, 지방교육자치에 대한 중앙정부의 지도ㆍ감독, 지방교육자치에 대한 주민참여ㆍ통제를 중심으로 논의하고자 한다.

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그동안 지방자치단체는 많은 예산을 투입하여 각종 사업을 추진하고 있으나 사업의 타당성을 정확히 검증하고, 사업의 성과는 어느 정도이며, 중복사업은 없는지에 대한 고려는 상대적으로 미흡하였던 같다. 한미FTA(자유무역협정 ; 개방화)에 따른 농업대책, 저소득층과 노령자를 위한 사회복지사업, 각종 지역개발사업 등 대규모 예산이 투입되는 재정사업이 반복적으로 시행되고 있으나 그 사업의 효과가 당초 목표에 미달하는 경우가 대부분으로, 이에 대한 책임 추구는커녕 객관적인 검증마저 미흡한 실정이다.

더구나 자치단체는 해를 거듭할수록 민선자치단체장이 지역경제 활성화, 지역발전의 미명하에 단체장의 치적을 위해 무리하게 추진한 사업들이 오히려 지역발전의 장애요인으로 작용하는 사례가 빈번하다. 마침내 민선5기 시작과 더불어 제기된 성남시의 모라토리엄(지불유예) 선언은 우리나라 지방자치단체의 재정건전성에 새로운 전기를 마련하는 계기가 되었다.

이와 같이 자치단체에서 수행하는 각종 사업의 비효율성은 중앙정부와 지방자치단체간의 재정관계, 광역과 기초자치단체, 자치단체 안에서의 자치단체장(집행부)과 지방의회와의 설정관계, 이에 근거한 정책대상에 따른 다양한 원인에서 초래되고 있는데 중앙정부 국고보조사업의 칸막이식 운용과 허술하게 운영되는 국비지원결정, 지역실정을 고려하지 않은 획일주의적 사업추진, 지역이기주의에 의한 사업요구 등은 대표적인 비효율의 원인으로 지적될 수 있을 것이다. 특히 민선자치단체장이 인기위주의 공약사업에 치중하다보니 자율적 관리보다 중앙정부에서 사업을 유치해오는 자치단체장의 정치적 역량을 중히 여기는 상황이 되었다. 예산운영에 있어 정치적인 작용의 불가피성을 어느 정도 인정한다 하더라도 자치단체 재정적자가 심화되는 상황에서 재정운영의 책임성을 확보하고 성과통제를 지향하는 새로운 시스템이 요구되고 있는 이유는 바로 여기에 있다.

프랑스의 경우도 지난 30여년 전부터 전 세계적으로 불어닥친 성과관리에 기초한 공공관리의 변화를 능동적으로 수용하여 국가의 구조(공공재정운영시스템)를 심층적으로 재구조화하는 방향으로 접근하였다. 그럼에도 불구하고 1990년도 발생한 앙굴렘도시(la ville d’Angouleme)의 재정파탄은 프랑스 지방자치단체의 재정통제를 다시한번 생각하는 계기를 제공하였다(최진혁, 1999 : 6-7). 즉, 파산에 직면한 자치단체를 미리 파악할 수 없었던 이유는 무엇이고, 그들이 주장했던 민주주의의 근본을 담보하려는 적법성 통제의 어려움은 무엇인지에 대한 고민이었다. 어쨌튼, 오늘날 프랑스 지방재정을 포함한 공공관리에 있어서 이 같은 변화의 중심에 있는 중요한 요인 중의 하나를 끄집어낸다면 기업관리방식을 공공부문에 적용하는 문제로 볼 수 있을 것이다. 이러한 현상은 전적으로 새로운 것은 아니며, 이미 30여년 전에 “새로운 공공관리(Nouvelle gestion publique)”라는 이름으로 시작되었던 것이다. 오늘날 공공관리의 합리화와 성과의 추구가 정치적(정책적) 관심에 통합된 이후로 공공재정의 새로운 거버넌스(Nouvelle governance financiere publique)라는 이름으로 환생되고 있는 것이다(Bouvier, 2009 : 2).

따라서 본고는 재정건전성을 담보로 하는 재정운영의 책임성 확보와 성과통제를 지향하는 새로운 지방재정거버넌스 시스템 구축방안을 프랑스의 경험을 기반으로 하여 정치적 공간과 관리적 공간이라는 두 가지 차원에서 보다 영리하고 창조성이 강조되는 연계망(거버넌스)을 모색하기 위한 논의를 전개해 보고자 한다.