지역협업의 과학

서장 지역협업의 시대와 마을만들기

제1장 지역협업의 기초이론
1-1 지역협업의 접근 / 32
1-2 거버넌스의 디자인 / 47
1-3 협업 계획의 기초이론 / 66

제2장 파트너십의 구축원리
2-1 파트너십 도입의 판단 / 82
2-2 파트너십의 형성과학 / 96
2-3 지역협업의 세 가지 요인 / 107
2-4 파트너십의 개별요소와 포진 / 114
2-5 파트너십을 지지하는 신뢰관계와 아이덴티티 / 126
2-6 파트너십의 자원동원 / 134
2-7 파트너십의 기반 개척 / 145

제3장 파트너십의 운영기술
3-1 파트너십 개척의 구조만들기 / 158
3-2 협업의 마을만들기 프로세스와 방법 / 180
3-3 다양한 주체의 협업 마을만들기 프로세스 디자인 / 195
3-4 정책화 프로세스 / 213

제4장 마을만들기에서 파트너십의 전개
4-1 역사도시에서 파트너십 기반만들기 / 232
4-2 지방 항구도시의 지역재생 파트너십 / 257
4-3 상점가의 공공(公共)공간성과 파트너십 / 276

부도 / 308

서장 지역협업의 시대와 마을만들기

사토 시게루(佐藤 滋)

1. 시작하며: 마을만들기의 현대적 의미

‘마을만들기まちづくり’라는 단어는 일본의 독자적인 문화배경 가운데 출현하였다. ‘마을만들기’ 단어만큼 넓고 특유한 개념을 지닌 단어는 다른 나라에서는 찾아볼 수 없을 것이다. 이러한 개념을 발전시켜 온 ‘마을만들기’는 우리들의 자랑인 반면, 동시에 고유의 문제점도 확실히 인지할 필요가 있다.
전후 고도경제 성장기의 부작용은 대도시권에서 떨어진 중산간지역이나, 도시권에서도 인접한 주거환경 및 지역 커뮤니티 등 상대적으로 ‘약한 지역’에서 여러 문제가 나타났다. 이에 대해 사회가 유효한 정책과 제도를 제대로 준비하지 못하고 있는 가운데, 지역에서 풀뿌리 수준의 저항과 문제제기, 더 나아가 운동으로까지 전개되었다. 이 때 ‘주민의 주체성’을 기반으로 한 ‘참획 체제’의 구축이 큰 목표였다. 달리 말해 마을만들기의 실천을 통해 그것의 실현을 기대했던 것이다.
이런 움직임의 첫 키워드는 ‘참여’였다. 이후 이어지는 협업으로의 형태 변화 그 자체가 마을만들기 실태의 변천과 발전을 구현해 왔다. 현재의 ‘마을만들기’는 더욱더 다양하게 실천되고 있다.
오늘날 ‘마을만들기’에는 ‘다양한 주체의 참획과 협업’이 기본개념으로 포함된다. 지금이야말로 ‘마을만들기’라는 단어에는 개별과제의 해결만이 아닌, 지역사회운영을 다양한 주체가 협업하여 감당한다는 의미가 있다.
이 책의 테마인 ‘지역협업의 마을만들기’는 현대사회가 지향하는 마을만들기의 방법을 제안하고 있고, 이 책은 지역협업이 보다 조직화된 파트너십의 체제를 구비한 종합적인 지역사회운영과 마을만들기’에 관하여 그 이론과 방법을 기술하고 있다.
‘마을만들기’는 시민사회가 주체적으로 계획과 결정에 참획하는 ‘참여 마을만들기’의 시대를 거쳐 다양한 주체의 협업에 의한 다양한 프로젝트의 대처를 통해 종합적인 지역운영을 지향하는 ‘파트너십의 마을만들기 및 지역운영’으로 전개되어 왔다. 여기에서는 일본 마을만들기의 역사를 개관하고, 특히 그 가운데 배양되어 온 마을만들기의 조직과 그 관계의 분석을 통해 이 책이 다루는 과제를 도출한다.

2. 향후 마을만들기의 과제

필자는 마을만들기의 발생에서 현재까지의 역사를 3세대 전개과정으로서 설명하고 있다. 1970년대부터 80년대 초반에 발생한 ‘이념과 저항의 제1세대’, 80년대 중반부터 90년대의 ‘실험과 테마의 제2세대’, 그리고 90년대 후반 이후에 시작되는 ‘지역운영의 제3세대’이다. 즉, 이 제3세대야말로 ‘지역협업의 마을만들기’가 본격적으로 전개하는 시기로, 제1세대와 제2세대의 성과를 계승하고 종합적인 지역사회의 운영을 지향한다.
이 책이 취급하는 과제는 아래 4가지로 요약할 수 있다.
첫째, 다양한 마을만들기 주체가 출현한 지역사회에서 각 조직이 어떤 형태로 어떤 역할을 담당하는가에 대한 것으로 특히 시민섹터의 조직론에 관한 검토이다.
자원봉사 성격의 시민섹터는 NPO로서 법인격을 가질 뿐 아니라, 임의조직 및 사회조직, 제3섹터 등의 조직형태를 취할 수도 있고, 그 범위도 보통의 마을만들기 활동에서부터 커뮤니티 비즈니스의 전개까지 다양하다. 이에 다양한 조직형태, 사명 및 역할, 현대사회에서의 의의에 대해 검토할 필요가 있다. 첫 번째 과제는 ‘마을만들기 조직’에 관한 이론적 해명이다.
둘째, 이들의 다양한 주체가 지역사회에서 구성하는 관계와 구조에 관한 검토이다. 다양한 주체간 협업 관계 즉, 지역협업의 단계가 진행되어 다양한 파트너십 관계가 조직 구성된 지역사회에 있어 ‘마을만들기 조직의 포진布陣’에 대한 검토이다.
예전 초나이카이의 실패를 의식해서인지 일본 현대사회는 지역사회에서 자치조직을 일률적으로 제도화하지 못한 채, 여러 마을만들기의 실천 중 다양한 자치조직, 마을만들기조직, 자원봉사조직이 출현했다. 그 다양성이 마을만들기 전개에 지장을 초래하지 않았다고 단언할 수 없지만, 오히려 마을만들기 자원으로써 가치가 훨씬 높았다. 개개 참여자가 지역사회 가운데 자신의 위치를 확인하고 자각적인 행동과 역할을 발휘한다면, 그 다양성은 현대 지역사회에 크게 공헌할 것이다. 여기서 요구되는 것은 지역사회에 공헌할 수 있는 다양한 참여자의 위치와 행동을 위한 좋은 조합을 밝혀내는 것이다. 바꿔 말해, 마을만들기 과제에 대응하여 파트너십의 형태(포진)에 대한 검토, 더 나아가 보다 광범위한 지역운영의 포진에 대한 디자인이 필요하다. 지역사회에 있어 다양한 파트너십의 포진, 즉 ‘마을만들기 조직의 포진’에 관한 검토가 두 번째 과제이다.
셋째, 이 파트너십의 포진에 의한 마을만들기가 ‘무엇을 창출하는가’에 대한 검토이다.
마을만들기가 의미 있는 성과로 연결되기 위해서는 단순한 조직론만이 아닌, 구체적인 행동목표와 프로그램을 그 조직형태 및 파트너십 포진과의 관계로 검토할 필요가 있다. 즉, ‘마을만들기 프로그램’에 관한 설계론적 과제이다. 이는 ‘계획 프로세스’의 프로그램이고, 마을만들기 프로젝트(사업이나 일, 혹은 행정의 용어라면 사무 등을 포함)의 프로그램이며, 또는 포진이나 체계를 구축하기 위한 프로그램이다. 아직 방향성이 확실치 않아 마을만들기가 여기까지 해야 하는가 의구심이 들지 모르지만, 이러한 과제에 대한 명확한 답이 준비되어져야 마을만들기가 신뢰를 얻을 수 있다.
넷째, 위의 것을 종합하여 지역에서 마을만들기를 실행하는 방법으로, 제3세대 마을만들기에서 요구되는 ‘지역사회운영’에 관한 검토이다.
앞으로 마을만들기는 개별과제를 해결하는 테마형 마을만들기를 뛰어넘어, 개별과제에 대한 대응 및 연대에 의한 상승효과를 창출하고, 공간디자인만이 아닌 복지 및 지역경제, 교육 등 소프트 및 하드의 성과를 포함한 종합적인 지역사회의 운영을 목표로 한다. 이 책을 정리한 연구그룹의 공동연구에서도 그 성과가 아직 당초 가설적인 단계에 머무르고 있지만, 이 책을 통해 그 틀과 실험적인 노력에 관해 보고하고 공유하고자 한다.
이 책은 이상의 4가지 과제에 관하여 지역사회와 협력하여 진행해 온 공동연구의 성과를 기초하여 정리한 것으로, 다양한 마을만들기 조직, 행정 등과 협업하여 사회실험을 반복하면서 지역에 적용하며 그 결과를 분석함으로서 새로운 방법을 검토하였다. 또한 지역에 피드백하는 ‘액션리서치Action Research 방법’으로 마을만들기 지원을 통한 실험적인 이론과 방법론 연구의 성과를 정리하였다.

3. 마을만들기의 역사

1960년대 후반부터 70년대에 걸쳐 생활환경 문제에 대한 의식이 고조되는 가운데, 마을만들기는 광범위한 운동과 학문 영역의 관심 하에 그 모습을 나타냈다. 고도경제 성장기에 분출된 사회모순을 지역사회 안에서 해결하려고 지역주민이나 지자체가 들고 일어난 것이 그 발단이다. 또한, 같은 시기에 전통적 지역사회로부터 개인의 해방과 자립이라는 근대사회의 커다란 목표 수행에 따라 가족과 지역사회는 해체되었지만, 지역이라는 깃발아래 그 해체된 개체個의 재결합이 지향되었다. 이 또한 다른 마을만들기의 출발점이었다고 할 수 있다.

1) 제1세대: 커뮤니티 조직의 창출
마을만들기에는 커다란 기대가 내포되어져 있다. 1970년 전후부터 시작된 마을만들기의 제1세대는 여러 문제를 야기시킨 체제에 저항하며 얼마 안 되는 실천을 바탕으로 상상력을 구사하여 높은 이념을 목표로, 풍부한 마을만들기 이미지 속에 결집되었다. 지역사회에서 저항운동이나 혁신 지자체에서 직접적인 시민참여 구조의 제도화, 커뮤니티 운동 등 참여 마을만들기가 전개되었다. 이 시기의 마을만들기는 저항적이든 협조적이든 행정과의 관계 속에 주민조직은 존재했다.
저항운동이나 초기의 주거환경 정비형 마을만들기를 통해 여러 마을만들기 조직이 만들어졌고, 커뮤니티운동으로써도 소학교 단위의 커뮤니티 협의회 등 초나이카이 및 자치회의 발전형으로서 형태를 갖추었다. 여기서는 전통적인 초나이카이, 자치회 등의 조직형태를 벗어나, 근대적인 지역사회의 통치 및 운영기구 확립이 참여의 이름 하에 전개되었다. 이 시대에 나타난 마을만들기 조직은 다음 3가지로 유형화할 수 있다.
첫째는, 나라노시노習志野시의 지역회의, 도쿄도 나카노中野구의 주구협의회와 같이 주민이 직접 참여하는 전혀 새로운 조직을 설립한 것, 둘째, 초나이카이나 자치회를 재편성하여 커뮤니티협의회나 연합자치회와 같은 민주적인 자치조직을 설립한 것, 그리고 셋째, 약간 늦게 출현했는데 특정의 마을만들기 과제에 대한 지역대표자로 구성된 마을만들기협의회라는 명칭이 일반적으로 사용되어지는 의사결정 및 운영조직이다.
제1세대의 초기, 70년대 초반에는 마을만들기와 같은 의미로 ‘커뮤니티 만들기’라는 용어가 사용되어졌고, 이 시대의 마을만들기 본질을 단적으로 표현하고 있다. 즉, 마을만들기를 위해 지역에 유일한 정통의 마을만들기 조직을 설립하고, 주민에 의한 마을만들기로 직접 참여를 독려하여 민주적인 지방자치로의 참획을 실현하려했다. 이 의미에서 마을만들기는 민주주의를 직접 체험하고 실천하며 지역에 밀착시킨 ‘학교’였다. 여기서 마을만들기의 공공성 등 이념이 중시되고 정당성의 근거로 지역을 대표하는 기관에 의해 결정되고 운영하는 것이 필요했다. 대표적으로 고베시의 마루야마丸山지구, 마노지구, 도쿄도 카라스야마 테라마치鳥山寺町의 환경보전운동, 나카노中野구의 주구협의회제도, 나라시노習志野시의 지역회의제도, 츠루오카鶴岡시의 커뮤니티협의회제도, 스미다墨田구 쿄지마京島지구의 방재 마을만들기, 토요나카豊中시 쇼나이의 지구 마을만들기 등 다양한 마을만들기 운동이 실천되었다.
이렇게 마을만들기 제1세대는 초기의 다양한 마을만들기가 시도되었다. 지자체나 정부ㆍ기업에 대한 저항운동이라는 앞 시대의 사회적인 운동과 비교하면 운동의 침체화로 보일 수 있지만, 실은 지자체나 전문가와 협업의 회로를 열어 내부에 에너지를 축적하고 지역만들기로 연결해 가려는 발상이 보여진다. 그 결과 여러 종류의 선진적인 실천으로 성과를 올렸으며, 그 기본이념과 도달목표가 명확했다. 이들 성과는 마을만들기 조례 등으로 성과를 냈고, 조례에 의해 지자체장이 ‘마을만들기 단체’로 인정받을 수 있는 방법이 도쿄도 세타가야世田谷구, 고베시 등에서 전개되었다. 또한, 역사적 가로환경보전사업, 개선형 주거환경정비사업 등 마을만들기 운동을 위한 법제도도 갖춰졌다.
그러나 일부 선진사례를 제외하면(혹은 선진사례에서도), 그 성과는 소프트한 구조나 이념, 방법론에 귀결되어 구체적인 마을만들기 실적은 기대만큼 크지 않았다. 이렇게 80년대 초반 일시적인 정체기를 맞이하였다. 대부분의 마을만들기 활동은 보통 커뮤니티 운영 범위에서 벗어나지 못하며, 과제해결과 창의적인 마을만들기의 전개를 위해서는 다음 단계로의 비약이 필요했다.
이러한 가운데 1980년대 중반부터 보다 실천적 기능적인 체제의 마을만들기, 제2세대의 실천적인 마을만들기가 전개되었다.

2) 제2세대: 다양한 조직형태와 성과
정체기에 있었던 마을만들기는 1980년대 중반부터 보다 실천적이고 기능적인 체제에 의한 제2세대의 마을만들기가 전개되었다.
제2세대는 제1세대의 마을만들기 공공성이라는 대의명분 및 제도적인 틀에서 일단 벗어나, 각 관심영역에서 ‘개별테마 추구’의 실험적인 마을만들기가 전개되었고, 그 가운데 자율적인 조직이 생겨났다. 지금까지 주류였던 방재나 지역경제의 활성화라는 공공성이 강한 테마에 구애받지 않고, 아이들의 놀이터, 환경, 복지, 지역학습, 거주 등에 대한 개별적인 마을만들기 활동이 그것이다. 물론, 이러한 테마는 제1세대에서 시작되었지만, 행정의 관여 유무에 관계없이 탄탄하고 자발적인 마을만들기 조직이 지역사회의 공식적인 대표제 아래에 활동한다기보다, 구체적인 테마와 달성 목표를 세우고 워크숍과 같은 알기 쉬운 방법을 사용하여 모델적인 성과를 올리고 있었다. 특정 테마를 추구하는 마을만들기 하에 지역사회의 마을만들기 활동이 조직화되어 강한 흐름을 형성했던 것이 제2세대 마을만들기의 특징이다.
이 시기에는 지역주민, 외부주민, 전문가 등 다양한 참여자가 수평적 관계로 조직을 운영하는 등 새로운 운영형태도 모색되었다. 단계적으로 주거환경 정비를 진행한 아게오上尾시의 나카마치 아타코仲町愛宕지구, 방재 마을만들기를 실천한 스미다墨田구의 이치테라 고토토이一寺言問 방재 마을만들기, 역사건축물의 보전에서 마을만들기회사에 의한 도시형 관광의 선구지로서 나가하마長浜시의 쿠로카베의 마을만들기, 그라운드워크groundwork운동에 의한 미시마三島시의 겜베이源兵衛강 친수녹지의 정비사업 등에서는 특유한 조직에 의해 확실한 성과를 올렸다.
이러한 선진사례에서 촉발된 마을만들기 활동이 지역 가운데 다양하게 전개되고, 이들이 지역 내ㆍ외로 네트워크가 이루어져 수평적인 협업관계는 지역사회 속에 당연한 것으로 생각되었다. 반면, 개별 테마만을 추구함으로서 각 테마별로 수직 분할되어 진행되는 등 제1세대의 이념이었던 마을만들기가 지역 속에서 일체가 되어 진행하는 방향으로부터 멀어져 가는 경향도 나타났다.
이런 조직형태는 단순한 지연적인 조직을 넘어 외부 전문가나 관련주체들을 규합하는 경향을 갖는 등 명확한 테마 하에 활동하는 광역의 시민활동단체라는 측면을 갖는다. 어떤 의미에서는 지연조직과 전혀 다른 논리로 운영되는 조직형태이었기 때문에 지역에 알력을 형성하기도 했다. 한신阪神ㆍ아와지淡路대지진 이후 복구ㆍ부흥과정에서 시민활동단체의 바람직한 움직임은 이후 특정비영리활동촉진법(NPO법, 1998년)으로 결실을 맺었지만, 그것에 의한 NPO의 발흥勃興은 기존 지연 조직과의 관계를 검토하고 지역사회 전체를 살펴볼 필요성이 인식되는 계기가 되었다. 또한, 초고령 사회를 눈앞에 두고 개호介護보험제도가 도입(2000년)되는 등 지역복지 분야가 특히 활발한 활동을 전개하는 상황 중에 마을만들기에서 이들과의 연계 필요성이 다시 요구되어졌다.
이런 갈등 속에서 각 테마 활동을 하나로 정리하고, 전체적으로 지역사회의 운영을 시행하는 움직임이 나타났다. 그 형태로서 ‘포럼forum’이나 ‘아레나arena’ 등이 등장하였다.

3) 제3세대: 지역운영
제3세대 마을만들기는 제1세대, 제2세대에서 성장해 온 다양한 마을만들기 조직이 파트너십의 관계를 구축하고 협업하여 지역사회를 종합적으로 운영하는 마을만들기를 지향한다. 단순한 정보교환의 네트워크에서 발전하여 연대하고 일을 진행하는 파트너십 관계를 구축한다. 형태가 서로 다른 다양한 조직이 개개의 달성목표를 내걸고 각각의 역할을 강화하고, 나아가 파트너십을 바탕으로 다른 조직과 연대하여 계획을 실행하며 전반적인 지역사회의 운영에 대처하는 것이다. 두 말할 필요도 없이 한신ㆍ아와지 대지진의 부흥 마을만들기의 경험과 교훈이 원동력이 되었으며, 이후 NPO의 법인화, 개호보험제도의 도입 등이 그 흐름을 가속하고 있다.
이미 지역사회 가운데 마을만들기의 여러 테마와 다양한 주체가 존재하지만, 이들을 어떻게 관계 맺어 파트너십 체제를 조직하는가가 다음 과제가 되었다. 이때 당연한 이야기이지만, 지역사회의 운영ㆍ조직론, 다양한 주체에 의한 파트너십의 방법론이 중요하다. 그 제도자본으로써 조직형태도 하나의 형태가 아닌, 다양한 문화적ㆍ사회적 배경 하에 지역성에 대응한 파트너십의 형태를 구성하는 시도가 진행되고 있다.
다양한 조직형태나 실천의 한 예로서, 제1세대 사례인 도쿄도 나카노中野구의 주구협의회를 보자. 협의회는 구의 커뮤니티센터를 거점으로 활동하고 있지만, 그 전개는 개개의 협의회에 따라 다양하다. 지역 속에서 자치회, 상점회와 병렬적인 마을만들기의 과제인식 조직으로서 역할을 담당하고 있는 것, 자치회와 부분적으로 중첩되어 지역사회의 운영모체로서 힘을 갖고 있는 것 등 각각 고유의 활동을 전개하고 있다. 제3세대 지역운영의 마을만들기에서 전통적인 초나이카이ㆍ자치회와 다른 이런 주민조직이 엄연하게 역사를 축적해 가는 것은 매우 의미 있는 것으로, 파트너십의 수평적인 관계 구축에 있어 중요한 위치를 점할 것이다.
이런 기반 하에 다양한 주체를 연결하는 포럼이나 아레나 등의 새로운 조직형태가 생성되고 있다. 이들에 의한 지역사회의 파트너십이 포진된다면, 다양한 마을만들기 주체가 연결되어 종합적인 지역운영의 전개가 가능하게 된다. 이들이야말로 제1세대의 마을만들기가 지향한 마을만들기 이념의 실현이고, 마을만들기의 본질이다.
여기서 매우 중요한 것은 지금까지 각지의 실험적인 시도 가운데 보여진 다양한 제도 및 구조를 검토하여 지역사회 운영의 포진을 디자인하는 것과 그 방법론을 구축하는 것이다. 물론 이것은 이 책의 주요한 과제 중 하나이다.