사회적경제와 도시재생

제1장 사회적경제가 꽃피는 도시재생 거버넌스
1-1 들어가며 / 16
1-2 도시재생 거버넌스에 대한 생각들 / 20
1-3 사회적경제를 통한 도시재생 거버넌스의 사례 / 36
1-4 사회적경제가 꽃피는 도시재생 거버넌스 / 36
1-5 마치며 / 57

제2장 도시재생지역에서의 사회적경제의 현재와 가능성
2-1 들어가며 / 62
2-2 사회적경제와 도시재생 / 66
2-3 도시재생지역에서의 사회적경제조직의 현황 / 78
2-4 사회적경제의 기회와 가능성 / 99
2-5 나가며 / 106

제3장 혁신, 리빙랩, 그리고 도시리빙랩
3-1 서 론 / 112
3-2 혁신의 대안적 방법, 리빙랩 / 114
3-3 도시리빙랩 / 130
3-4 도시리빙랩 사례 / 139
3-5 나가며 / 151

제4장 지속가능한 도시재생과 사회적경제
4-1 서 론 / 158
4-2 도시재생 뉴딜과 진행 현황 / 160
4-3 주민주도를 강조하는 도시재생 뉴딜 / 167
4-4 도시재생과 사회적경제 연계, 필요한가? / 177
4-5 결 론 / 189

제5장 도시재생 경제조직 활성화사례
5-1 들어가며 / 194
5-2 도시재생과 사회적경제의 연계성 / 196
5-3 도시재생 경제조직 육성 및 활성화 지원사업 / 217
5-4 광주동구 주민참여프로젝트팀 사례(’18) / 227
5-5 마치며 / 238

제6장 사회적기업의 사업구조 분석
6-1 서론 / 242
6-2 분석 대상 사회적기업의 개요 / 245
6-3 사회적기업 영위 사업의 내용 / 251
6-4 매출 및 재무지표 / 254
6-5 근로자 관련 / 263
6-6 사회적공헌 실적 관련 / 271

제7장 커뮤니티비즈니스와 도시재생 : 일본사례
7-1 서론 / 278
7-2 커뮤니티 비즈니스의 이론 / 290
7-3 일본의 커뮤니티 비즈니스와 도시재생 / 290
7-4 결 론 / 299

제8장 사회적경제 생태계 조성 현황과 과제
8-1 들어가며 / 304
8-2 사회적경제 현황 및 정책동향 / 307
8-3 도시재생, 돌봄 그리고 사회적경제 / 321
8-4 사회적경제 생태계 활성화 과제 / 338
8-5 나가며 / 344

제1장 사회적경제가 꽃피는 도시재생 거버넌스

윤희철

1-1. 들어가며

불과 몇 년 전만 해도 ‘도시재생’에 관심을 갖는 사람들은 많지 않았다. 분명 당시 원도심에서는 인구가 줄어들고, 공폐가가 늘어나며, 사람들이 떠나는 지역이 전국에서 나타났지만, 여전히 문제에 대한 해법을 논하는 사람은 거의 없었다. 그동안 ‘도시재개발’이라는 명칭으로 ‘재개발’에 대한 논의는 계속 진행되었지만, 어디까지나 택지개발로 대표되는 ‘신도시개발’에만 관심을 갖던 도시정책 입안자들이나 도시계획 전문가들의 입장에서 이 분야는 그다지 중요하지 않았다. 경제성장기에 발전하는 도시를 담을 수 있는 신도시개발이 주요했을 뿐이지, ‘재개발’은 어디까지나 부수적인 해결방안으로 치부되었다. 심지어 당시에는 ‘도시재생’이라는 말도 기존의 법적 체계 속에 ‘재개발’ 또는 ‘재건축’이 있었기 때문에 굳이 이 용어를 써야하는가에 대한 문제부터 제기하는 경우도 있었다.
또한 과거 도시재개발은 도시의 공간적이고 물리적인 면모를 일신하기 위해 계획되었고, 계획단계에서는 원주민 재정착을 담보하는 형태로 사업이 진행되었다. 하지만 원주민 재정착을 논의하면서도 사업방식이 민간개발이었기 때문에 개발자의 영리추구와 재산권 보호가 가장 중요한 우선순위가 되었다. 원주민의 재정착은 후순위로 밀리게 되면서 재개발사업이 진행된 이후에 원주민은 다른 곳으로 이주해야하는 안타까운 흐름이 반복되었다. 결국 과거의 문제 해결을 위한 물리적 개발방식이 전혀 도움이 되지 않았다.
과거에는 도시재개발이 택지개발과 같이 주택공급의 양적확대를 통해 주민들의 내 집 마련을 촉진하는데 주안점을 두었다. 그런데 사회가 변화하고 복잡해지면서 과거와 같이 단순한 행정체계나 사업운용으로는 도시문제를 해결할 수 없는 상황이 출현하였다. 주택이 늘어나지만, 원주민이 재정착하기 힘든 문제도 그렇지만, 주택 공급량을 양적으로 늘리면서도 정작 사회적 약자들이 거주하는 공간은 제대로 확보하지 못한 사회적 형평성 문제가 발생하였다. 또한 대부분의 재개발 사업지가 단독주택지가 고층 주거공간으로 변화하면서, 과거 공동체가 와해되고 새로운 공동체가 만들어지는 자연스럽지 못한 과정이 계속 이어졌다. 물론 새로 형성된 공동체는 마을 주민 대부분이 참여했던 과거와 달리 소수의 인원이 참여하고 다수는 지역문제나 현안에 별다른 관심이 없는 일종의 인위적 공동체의 성격이 강하였다.
그런데 재미있는 사실은 문재인 정부가 들어서면서 ‘도시재생 뉴딜’이 거대한 정책으로 등장하였다. 그리고 과거에는 도시재생에 전혀 관심없는 주체들이 중앙정부의 정책적 관심과 함께 대규모 예산이 투입되는 상황을 지켜보면서, 모든 영역에서 도시재생에 관심을 갖게 되었다. 한번은 도시재생에 대해 궁금해 하던 광역자치단체 의원들이 이런 질문을 하였다. “도시재생의 주요 지표를 보면, ‘원주민 재정착률’이 가장 중요한 것처럼, 왜 제일 앞에 있나요?”라고 물었다. 분명 그들은 지금까지 지나온 도시재개발의 역사는 알 수 없었기에 현재의 도시재생을 보면서 문화적 바탕으로 지역의 활력을 불어넣는 정책이자 개발사업이라고 생각했을 것이다. 이는 현재 우리 사회가 도시재생을 바라보는 주요한 관점이자 시각이기도 하다.
도시재생이 과거와 같이 도로나 상하수도를 개설하고, 주택을 세워 새로운 주거단지를 만드는 것이 주요 목적이라면, 예전처럼 도시계획, 건축, 토목 관련 전문가, 기술자, 공무원이 계획을 세우고, 건설업체가 건축하는 방식으로 사업이 진행되었을 것이다. 하지만 살고 싶은 주거환경을 만들면서, 동시에 지역 쇠퇴 문제를 해결하기 위한 도시재생은 단순히 눈에 보이는 건물만 세운다고 문제가 해결되지 않는다.
그렇다면 ‘도시재개발’에서 ‘도시재생’으로 바뀌면서 가장 큰 변화는 무엇일까. 물리적 개발 중심에서 사회·경제적 측면을 함께 고려하는 개발방식과 성과 측면의 변화라고 볼 수 있다. 이는 참여주체의 변화를 가져온다. 기존에는 행정기관, 개발업자, 지역주민의 세 가지 주체의 참여만을 말했다면, 이제는 해당 지역에 관련된 모든 주체의 참여를 요구한다. 행정부서에서도 예전에는 도시재개발 관련 부서만 참여했다면, 이제는 여성, 인권, 경제, 사회, 복지, 교육 등의 모든 부서가 총망라하는 형태로 참여를 요구받는다.
도시라는 공간 속에 사회, 경제, 환경의 모든 요소를 담아 시민의 삶의 질을 향상하는 것이 바로 도시재생이기 때문이다. 이전의 도시재개발이 ‘공간’만 생각했다면, 도시재생은 이 공간 안에 우리가 살아가는 모든 내용을 담아야 한다. 그래서 하나의 시각만으로 도시재생을 볼 수 없고, 다양한 시각과 가치를 담아야 한다.
한편, 2000년대 이후 우리 사회에 ‘사회적경제’가 크게 부각되였다. 우리가 살아가는 기존의 경제에 대한 문제를 인식하면서 개선에 대한 방안을 찾으면서 ‘협동조합’이 대거 늘어나기 시작한다. 사실 사회적경제는 서구 유럽과 미국에서 오랜 역사를 가지고 있다. 자본주의 시장경제로 인해 나타난 사회적 양극화, 불평등, 빈부격차, 환경문제 등을 해결하기 위한 대안으로 등장한 것이다. 시장경제가 이윤의 극대화가 최고의 가치라고 말한다면, 사회적경제는 사람의 가치를 우위에 두는 경제활동이다.
우리나라에서 사회적경제를 사람을 가치에 두는 경제활동이라고 정의한다면, 1920년대 농민협동조합이나 도시 빈곤층 중심의 두레조합 등을 시작으로, 1960년대 신협운동, 1980년대 생협운동을 볼 수 있다. 특히 1997년 IMF 외환위기 이후 우리의 경제가 큰 변화를 겪으면서 실업문제, 고용불안, 정규직 문제, 빈부격차, 지역 쇠퇴 등의 문제가 크게 제기되었다. 기존 경제에 대한 비판과 문제 의식은 새로운 대안을 요구하였고, 이 과정에서 사회적경제가 부각하게 된다.
사회적경제는 영리추구를 하는 기업에 집중된 전통적인 경제적 논리가 아니라 사회문제의 해결과 다양한 사회적 가치를 고려하는 특성을 갖고 있다. 게다가 사회적경제의 참여주체는 단순히 물건의 거래, 서비스의 제공 등에 국한하지 않고, 지역의 지속가능성, 형평성 등을 고려하기 때문에 경제 영역을 넘어 문화, 여성, 복지, 아동·청소년 등 다양한 분야와 연결된 주체가 참여한다는 특징을 갖는다. 그리고 지역사회의 전 영역을 총 망라해서 다루기 때문에 포괄적이면서 다양한 영역과의 연계를 지속적으로 추구한다.
이러한 사회적경제의 특성은 현재 우리 사회가 추구하는 도시재생과도 연결된다. 재개발사업이 도시재생으로 변화하면서 수많은 이해당사자의 참여를 필요하게 되었다. 이는 ‘도시재생 거버넌스’라는 이전에 없었던 협치와 협력을 요구한다. 사회적경제와 도시재생은 모두 과거의 문제 인식에서 출발하였고, 새로운 대안적 해결방안을 고민한다. 특히 거버넌스의 측면에서 다양한 연결고리가 나타나기 때문에, 본 장에서는 도시재생의 참여주체로써 사회적경제의 중요성을 살펴보고 사회적경제가 도시재생에서 필요한 활동의 장을 여는 틀을 마련하여 사회적경제가 참여하는 도시재생의 중요한 모델이자 새로운 방안을 제시하고자 한다.

1-2. 도시재생 거버넌스에 대한 생각들

1. 도시재생 거버넌스란 무엇일까

1) 도시재생의 등장과 필요성
생활 수준이 과거에 비해 많이 나아졌다. 1989년 해외여행자유화 조치가 생긴 이후 1990년대까지만 해도 해외여행을 가는 사람은 5%에 불과할 정도로 우리 국민 중 아주 일부에 불과하였다. 2017년 우리 국민 중 해외여행객 수는 2,649만 명으로 크게 증가하였다. 국내 한 여행사에서 2016년에 ‘자유여행으로 가보고 싶은 도시’라는 주제로 설문조사를 한 결과 프랑스 파리가 9%로 가장 높게 나타났다. 일설에는 우리나라 여성들이 가장 가고 싶어하는 도시가 ‘파리’라고 한다. 실제로 유럽으로 가는 항공료가 가장 저렴한 곳이 바로 ‘파리’이다. 이 도시는 도시 전체가 유네스코 문화유산으로 지정되었다. 그 중에서도 매년 연예인들이 가서 화보를 찍고, 우리나라 젊은이들이 가고 싶어하는 거리가 있다. 유명 포털사이트에서 전 세계 유명 관광지 중에서 거리를 꼽은 곳이 한 군데 있다. 바로 마레지구(Le Marais)이다.
퐁피두 센터 인근에서 바스티유 광장, 파리시청 등 수많은 건축물이 둘러싸인 이곳에 한국에서는 많은 관광객들이 방문한다. TV에도 수차례 나왔고, 패션과 명품, 그리고 파리의 새로운 예술을 감상할 수 있는 곳으로 각광받고 있다. 실제로 이곳에 수많은 나라에서 관광객들이 온다. 솔직히 거리는 좁고 불편하다. 파리의 도로가 좁긴 하지만 이곳은 유난히 좁다. 다른 곳은 그래도 편도 1차선에 차라도 댈 수 있지만, 이곳은 아예 주정차도 할 수 없는 골목길이 태반이다. 그런데 이곳에 왜 사람들이 북적대는 것일까.
마레지구는 역사가 꽤 오래된 곳이다. 17세기 초 앙리4세가 이곳에 보쥬광장을 만들면서 주변에 귀족들의 저택이 생겨났다. 한 때 화려한 번성의 시기를 보내다가 베르사유 궁전이 건립하면서 쇠퇴의 길에 접어든다. 귀족들이 이곳을 벗어나 베르사유로 거처를 옮겼기 때문이다. 19세기에 들어서면서 산업혁명이 시작되었다. 파리 중심지에 가까운 이곳에 공장이 세워지면서 이 지역은 노동자와 빈민이 거주하는 슬럼가가 되기 시작하였다. 1960년대까지 이러한 현상이 지속되었다. 1965년 이곳은 ‘보존지구’로 결정된다. 이곳의 재생계획은 파리의 21세기 도시계획의 구상에 포함되었다. 반백년을 내다보고 도시를 계획하는 파리도 놀랍지만 슬럼가를 재생하는 계획을 우리보다 50여년 전에 생각한 점도 신기하기까지 하다.
이 때 계획을 세운 계획가들은 두 가지 원칙을 세웠다. 하나는 계획을 세우면서 주민들이 납득할 때까지 대화하여 지역의 역사적 가치를 이해하고 보존에 동참하는 것. 다른 하나는 개발 이후 원주민의 삶의 질이 향상하는 것. 이 두 가지 원칙을 철저하게 고수되었고, 지금의 마레지구를 만드는 원동력이 되었다. 재미있는 점은 슬럼지구를 만든 장본인인 원주민들도 참여의 대상으로 보고, 그 지역을 살리는 주역으로 고려한 점이다. 백 여년 넘게 이 지역을 만들어온 이곳의 기술자와 노동자가 이 땅을 떠난다면 이 지역의 인간적인 풍미는 사라지고, 역사적 환경을 보존한다는 취지에도 어긋난다고 생각한 점이다.
이들이 세운 계획에는 언제까지 이 계획을 마무리한다는 기간설정이 없었다고 한다. 21세기까지도 이 계획이 이어지기에 급하게 진행할 필요도 없었다고 한다. 우리 같으면 불과 몇 년 만에 재개발한다고 기존 건물은 다 철거하고 새로운 마천루를 만들었을 것이다. 기다림의 미학은 마레 지구 곳곳에서 드러난다. 시간의 역사가 한 눈에 보이는 건물이 곳곳에서 보인다. 화려한 진열대 바로 안에 예전의 벽돌로 싼 흔적도 있다. 좁은 건물, 비좁은 공간은 과거 이곳의 생활을 짐작하게 한다. 이 공간을 이용해서 곳곳에 화려한 명품을 전시한다. 곳곳에 갤러리가 보인다. 피카소 미술관 주변을 지나면 곳곳이 갤러리이다.
거리는 걸으면서 수많은 관광객들과 부딪힐 정도로 좁다. 차는 겨우 한 대가 통과할 정도로 편도 1차선이다. 그래서 걸을 맛이 난다. 사람이 거리를 걸으니 거리에 활력이 일어난다. 괜히 이 골목 저 골목 기웃거려 본다. 어찌 보면 별 것도 아닌 것에 곳곳에서 사람들이 감격하며 기념사진을 찍는다. 그리고 우리는 이 거리를 가고 싶어하는 곳으로 생각한다.
그런데 너무 잘 알려져 있기 때문에 간과하는 사실이 있다. 이 마레지구도 도시재생의 중요한 사례이다. 너무 유명한 관광지이기 때문에 놓치는 사실이다. 도시재생, 영어로 ‘Urban regeneration’이라는 용어는 비교적 최근에 생긴 말이다. 하지만 이 개념은 20세기 초부터 계속 사용해 왔다. 그 이유는 도시가 성장하는 것만이 아니고, 성장과 쇠퇴를 반복기 때문이다. 이러한 과정 속에서 도시재생이 등장하였다. 물론 우리나라는 근대적 의미의 도시 형성이 20세기 이후 진행되었다. 급속한 산업화와 맞물려 이뤄진 관계로 2000년대 이후에서야 도시 쇠퇴와 낙후된 주거환경에 대한 문제의식이 시작된 것이다.
우리는 마레지구에서 좋은 도시재생의 모델을 본다. 첫째, 긴 시간이 필요하다. 단순히 개발사업으로 생각하고, 성과만을 생각했다면, 한 두 해 만에 무언가 결과가 나와야 한다. 하지만 마레지구는 반세기가 걸렸다. 우리는 이점에 주목해야 한다. 지역의 변화는 단순히 한 두 해 예산이 투입되고 사업이 진행된다고 해결되는 문제가 아니다.
둘째, 주민과의 대화와 설득이다. 전문가는 큰 그림을 그리면서, 미래를 내다본다. 하지만 전문가에게는 큰 결점이 있다. 그 지역에 살지 않는다. 그곳에 사는 주민들에게 적합한 계획을 마련하기 어려울 수 있다. 다른 곳에서 충분히 좋은 계획도 그 지역에는 적합하지 않을 수도 있다. 이론적으로 접근한다면 주민들이 원하지 않는 계획이 만들어지고, 결국 갈등의 원인이 될 수도 있다. 따라서 주민과 대화와 설득하는 과정이 단순히 주민이 설득당하는(?) 관계로 귀결되지 않고, 전문가도 이해하고 타당한 계획을 세우는 과정으로 승화하는 것이다. 그리고 필요한 것은 거버넌스이다.

2) 도시재생에서 거버넌스의 필요성
도시재생에서 거버넌스는 필수적인 요소이다. 이는 누구나 하는 말이다. 계획을 수립할 때부터, 귀에 못이 박히게 누구나 말한다. 도시재생 뉴딜사업을 담당하는 공무원, 컨설팅하는 전문가, 용역업체까지 모두 거버넌스를 말한다. 여기에 주민 프로그램이 진행되고, 주민들도 학습을 하게 되면 모두가 말한다. 우리에게 필요한 것은 거버넌스라고 말이다.
거버넌스 구성의 가장 기초적 요소인 주체는 통치의 다원화이론에 기반을 둔 다양한 참여그룹 및 구성원이다. 주체는 다양한 참여자의 연계를 뜻하며 이해관계와 상호작용(네트워크)을 기반으로 한다는 점에서 조직(network)의 다원화로, 파트너십은 신뢰(trust)로, 공동결정은 의사결정으로 함축될 수 있다. 이 중 이해관계는 그 특성상 거버넌스를 구성하는 조직의 구조를 가지고, 거버넌스의 지속적 유지와 운영의 기반이 되는 지속성으로는 신뢰적 기반을, 거버넌스 내 조직 구성원이 가지는 힘으로 대변되는 권력(공동결정의 방식 및 영향력)은 의사결정의 영향력의 효과적 분배와 운용으로 표현되는 거버넌스의 공통적 요소라 할 수 있다.
그런데 정작 우리는 거버넌스라는 단어를 제대로 이해하고 있을까. 2000년대 이후 우리 사회에 거버넌스 광풍이 불었다. 학문의 모든 분야에서 거버넌스를 정의하고 논의하였다. 실제 행정이 집행되는 현장에서 거버넌스는 중요한 개념이자 화두가 되었다. 어느 정도 학문의 영역에서 정리가 되면서, 이제는 정치, 경제, 사회, 환경 등 모든 영역에서 거버넌스를 말한다. 문제를 푸는 방식이자 수단으로 꼭 언급되는 것이 바로 거버넌스이다.
이렇게 모든 영역에서 거버넌스를 말하게 된 배경에는 우리가 당면한 주요한 환경 변화로 인해 나타났다. 지역사회의 문제들은 과거와 같이 정부의 노력에 의해서만 해결될 수 없고, 정부, 지방자치단체, 시민단체, 주민 등이 현안 문제들에 대한 상호 긴밀한 협조를 요구한다. 지역사회의 역량을 증진하기 위해서는 로컬 거버넌스 구성주체들 간에 협력하는 로컬 거버넌스(local governance)가 형성되어야 한다. 사회 기능이 다원화되고 지역의 현안 문제들이 다양화되어 가고 있는 추세에서 지방정부가 단독으로 의사결정을 하고 정책을 추진해 나가는 데는 한계가 있다. 따라서 로컬 거버넌스는 지방정부, 지역 주민, 시민단체, 직능단체 등 지역의 다양한 이해관계자들의 참여와 합의 형성과정을 통해 지역발전을 도모해야 한다. 이러한 관계들을 토대로 지역의 자원을 최대한 활용하며, 지역사회의 다양한 구성주체들과 이해관계를 잘 조정하여 민주적이고 협력적인 관계를 구축해 나가는 것이 요구되는 것이다.
따라서 도시재생에서도 거버넌스는 절대로 무시할 수 없는 요소이다. 도시재생이 성공한 사례를 살펴보면, 뒤에 자세히 다루겠지만 일상의 거버넌스부터 계획, 집행, 평가의 모든 과정에서 거버넌스는 중요한 요인이 된다.