대의 민주주의와 한국 정치제도

들어가는 말 4

1장 정치와 민주주의

정치의 정의 12
정치와 경제의 차이 18
정치와 민주주의 23
제도주의적 시각 29

2장 정치제도의 작동원리

정치제도의 설계 36
정치제도와 거부권 행사자 41

3장 한국의 정치제도

선거제도 88
정당체제 96
행정부-입법부 관계 100
대통령 권한 102
정부 유형 116
의회의 권력 분산과 입법규칙 125
사법부 독립성 131
중앙-지방정부 관계 135
중앙은행 독립성 137
한국 정치제도의 종합적 평가 139

나가는 말 : 한국 정치제도 설계 방향 142

참고문헌 149

정치는 보이지는 않지만 우리의 삶에 매 순간 영향을 미친다. 우리의 임금은 임금정책과 노동정책에 따라 달라진다. 우리가 내는 세금은 조세정책에 따라 달라진다. 우리가 내고 받는 이자는 금융정책에 따라 달라진다. 우리가 받는 의료 혜택의 질과 가격은 의료정책과 복지정책에 따라 달라진다. 우리의 자녀가 받는 교육의 질과 가격은 교육정책에 따라 달라진다. 부동산정책에 따라 주택가격과 임대료가 달라진다. 심지어 우리가 순수한 경제활동이라고 믿는 소비 활동조차도 정치가 개입되어 있다. 우리가 구매하는 사과의 가격은 사과 수확에 필요한 노동력 가격에 영향을 미치는 임금정책이나 외국인 노동자정책에 따라 달라진다. 핸드폰이나 자동차 가격은 무역정책에 따라 달라진다. 우리의 삶에서 정치의 영향을 받지 않는 영역은 찾아보기 어렵다.

한 국가의 선거제도와 정치균열의 양태는 정당체제에 영향을 미친다. 정당체제는 크게 양당체제와 다당체제로 구분된다. 양당체제에서는 두 정당 중 한 정당이 의회의 과반수 의석을 차지하므로 다수당을 지지하는 유권자 다수의 입장을 반영할 가능성이 높다. 특히 의회 다수가 행정부를 구성하고, 행정부가 법안을 발의하는 의회제에서는 다수당이 소수의 견제 없이 원하는 법안을 통과시킬 수 있다. 따라서 양당체제와 의회제가 결합하면, 독자적인 거부권 행사자가 산출된다. 반면 다당체제에서는 한 정당이 의회의 과반수 의석을 차지할 가능성이 낮기 때문에 소수가 다수를 견제할 가능성이 높다. 따라서 다당체제는 다수의 거부권 행사자를 산출한다.

한국 대통령은 법률적 효력을 가지는 다양한 입법적 권한을 가지고 있다. 그러나 현행 헌법은 권위주의 시대에 남용되었던 행정명령의 행사를 제한하기 위한 구체적인 조항들을 마련했다. 헌법 제75조에 의하면, “대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항과 법률을 집행하기 위하여 필요한 사항”에 대해서만 행정명령을 발할 수 있다(헌법 제75조). 헌법 제76조 제1항에서 대통령은 “국가의 안전보장 또는 공공의 안녕질서를 유지하기 위하여 긴급한 조치가 필요하고 국회의 집회를 기다릴 여유가 없을 때에 한하여 최소한으로 필요한 재정·경제상의 처분을 하거나 이에 관하여 법률의 효력을 가지는 명령을 발할 수 있다”라고 한다. 헌법 제76조 제2항은 “대통령은 국가의 안위에 관계되는 중대한 교전 상태에 있어서 국가를 보위하기 위하여 긴급한 조치가 필요하고 국회의 집회가 불가능한 때에 한하여 법률의 효력을 가지는 명령을 발할 수 있다”라고 되어 있다. 헌법 제76조 제3항과 제4항에 의하면, “대통령은 제1항과 제2항의 처분 또는 명령을 한 때에는 지체 없이 국회에 보고하여 그 승인을 얻어야” 하며, “제3항의 승인을 얻지 못한 때에는 그 처분 또는 명령은 그때부터 효력을 상실한다”라고 한다. 이처럼 제한적인 행정명령 발동 권한은 슈거트와 케리(Shugart and Carey 1992) 지표의 1점에 해당된다.