개헌을 말한다

Prologue

Monologue
Ⅰ. 나는 왜 개헌을 말하는가? 17
1. 이론적 측면에서 본 권력구조 개편의 필요성 17
2. 경험적 측면에서 본 권력구조 개편의 필요성 23
3. 비교법적 측면에서 본 권력구조 개편의 필요성 29
Ⅱ. 개헌, 무엇을 어떻게 할 것인가? 35
1. 통치구조 개편 37
2. 기본권 규정도 새로운 시대상황에 맞게 보완 48
3. 양원제 도입, 지방분권 강화 등 권력분점 요소 확대 51
4. 사법부 구성 및 운영 55

Duologue (1) 우윤근 의원과 김원기 前국회의장
Ⅰ. 개헌의 당위성 1 : 정치 불신 극복 59
Ⅱ. 개헌의 당위성 2 : 정당 정치의 복원 65
Ⅲ. 개헌의 내용 : 통치구조 68
Ⅳ. 개헌의 시기 74
Ⅴ. 개헌 추진 방식 75

Duologue (2) 우윤근 의원과 김종인 박사(前 청와대 경제수석, 4선 국회의원)
Ⅰ. 18대 국회 개헌 논의 회고 81
Ⅱ. 권력구조 대안 검토 1 : 프랑스 ‘이원집정제’의 실체 84
Ⅲ. 권력구조 대안 검토 2 : 독일·오스트리아의 ‘내각제’ 88
Ⅳ. 권력구조 대안 검토 3 : 미국의 ‘4년 중임제’ 94
Ⅴ. 경제민주화 조항(헌법 제119조 제2항) 평가 95

Trialogue 우윤근 의원과 정종섭 서울대 교수, 정한중 외대 교수
Ⅰ. 대한민국, 무엇이 무엇인가? 102
Ⅱ. 대한민국 정치, 왜 싸우는가? 105
Ⅲ. 한국 대통령제의 문제점 1 : 제왕적 대통령 109
Ⅳ. 한국 대통령제의 문제점 2 : 5년 단임제와 책임정치 112
Ⅴ. 한국 대통령제의 문제점 3 : 소통 부재 116
Ⅵ. 꼭 개헌을 해야 하는가? : ‘책임총리제’가능성 진단 118
Ⅶ. 해외 사례 1 : 대통령제의 원형 미국 121
Ⅷ. 해외 사례 2 : OECD 등 통치구조 126
Ⅸ. 개헌의 내용 1 : 통치구조 129
Ⅹ. 개헌의 내용 2 : 분권형 권력구조 137

?. 개헌의 내용 3 : 양원제 도입, 지방분권 등 권력 분산 141
?. 개헌의 내용 4 : 기본권 143
ⅩⅢ. 개헌의 시기 145
ⅩⅣ. 개헌 추진 방식 및 19대 국회 개헌 전망 147

Polylogue
Ⅰ. 들어가는 말 157
Ⅱ. [조홍석 학회장] 한국헌법학회의 개헌 논의 158
Ⅲ. [김문현 교수] 대화문화아카데미의 개헌안 설명 163
Ⅳ. [손기식 원장] ‘사법개혁’의 관점에서 본 개헌 169
Ⅴ. [정종섭 학장] ‘대통령 직선 의원내각제’제안 178
Ⅵ. [우윤근 위원장] ‘독일식 의원내각제’제안 184

Travelogue
Ⅰ-1. 독일의 ‘의원내각제(건설적 불신임제)’운영 실태 193
Ⅰ-2. [별첨] 독일 정무차관 서면답변서 200
Ⅰ-3. [별첨] 독일 헌법학 교수 서면답변서 205
Ⅱ. 오스트리아의 ‘대통령직선 의원내각제’운영 실태 211
Ⅲ-1. 스위스의 ‘7인 집정관제’운영 실태 220
Ⅲ-2. [별첨] 스위스 하원 법제위원장 서면답변서 229

Epilogue

[부록] 개헌 시안
1. 대통령의 선출 및 권한 242
2. 국무총리의 선출 및 권한 243
3. 기본권 규정 246
4. 그 외의 수정 사항 247

C. 한국 대통령제의 문제점(1) : 제왕적 대통령

정한중 - 두 분 모두 우리 정치의 문제점이 인물보다는 구조적인데 더 크게 기인한다고 보고 있는 것 같습니다. 그렇다면 우리나라 정치구조가 구체적으로 무엇이 문제이고, 개혁의 핵심은 무엇이라고 할 수 있는지 우의원님께서 먼저 말씀해 주십시오.

제왕적 대통령제를 손보는 것이 정치개혁의 핵심

우윤근 - 지금 정치권이 싸우는 가장 근본적인 이유는, 현실적으로 말씀드리면 대통령 자리를 차지하기 위해서입니다. 국회가 여ㆍ야 정파적 이해관계를 넘어 국리민복을 위한 민생문제를 해결하려고 하기보다는, 정치권력의 정점인 대통령 자리를 차지하기 위한 베이스캠프와 같은 역할을 하고 있는 게 아닌가. 다 그런 것은 아니겠습니다만, 그런 측면이 굉장히 강한 것 같아요.

87년 헌법이 대통령을 직선으로 뽑고 민주주의의 형식과 실질에서 상당한 진전을 가져오는 등 나름대로 기여한 바가 있습니다만, 지금은 대통령제로 인한 단점이 더 크게 나타나기 시작했다고 봅니다. 늘 정권 말기가 되면 권력이 부패하고 권력을 남용한 결과들이 드러나고 있지 않습니까? 이제 5년 단임제 대통령제의 폐해를 고쳐야할 때가 왔습니다. 제왕적 대통령제로 대표되는 권력구조를 손보는 것이 정치구조 개혁의 핵심이라고 할 수 있겠습니다.

한국 정치구조의 두 가지 축 : ‘승자독식’과 ‘지역주의’

정종섭 - 정치구조 개혁의 핵심은 무엇인가? 우리나라 정치구조를 얘기할 때 무엇이 가장 특징적인 역할로 작동하고 있는가를 봐야 하는데, 저는 두 축이라고 봅니다. 하나는 ‘승자독식’이고, 다른 하나는 ‘지역주의’입니다. ‘승자독식’의 구조와 ‘지역주의’ 두 축이 한국 정치의 고질적인 구조를 결정하고 있다고 봅니다.

‘승자독식’ 구조는 ‘배제의 정치’로 귀결

‘승자독식’은 앞서 말씀드린 대로 권력을 독점하는 것이고, 정치영역에서는 ‘배제의 정치’로 나타납니다.

‘지역주의’는 자원 배분의 왜곡과 불공정 초래

‘지역주의’에 대해서는 좀 상세하게 말씀드리도록 하겠습니다. 우리나라에서 ‘지역주의’라고 하면 상당히 오해가 많은 것 같습니다. 예를 들어, 어떤 지역마다 각각의 독자적인 특색이 있다든지, 역사가 다르다든지, 문화가 다르다든지, 그 지역에 사는 사람들의 행동양식이 다르다든지 하는 것을 ‘지역주의’로 이야기하는데, 이것을 ‘지역주의’로 생각하면 안 될 것 같습니다. 그것은 문제가 될 것도 없고, 오히려 다양성을 보여주는 것이어서 문화적인 측면에서는 보호하고 강화하는 추세입니다.

우리가 문제 삼고 있는 ‘지역주의’는‘ 자원 배분의 왜곡과 불공정이죠. 무슨 말인가 하면, 어떤 공동체에서 자원이라고 하면 제일 중요한 것이 권력, 그 다음에 돈, 명예입니다. 이를 사회적 자원이라고 이야기하지요. 그런데 그 사회적 자원 중에서 사람들이 대단히 예민하게 반응을 하는 것이 돈과 권력입니다. 학문적으로 정의를 하면, “’정치‘란 이러한 자원을 아주 공정하게 배분하는 것”입니다. 즉, 어느 한 사회에서 한정된 권력을 어떻게 공정하게 배분하느냐, 또 어떤 특정한 공동체에 있는 돈을 어떻게 공정하게 배분하느냐 하는 문제가 곧 정치입니다.

그런데 ‘지역주의’는 지역이라는 요소로 인해서 이러한 돈과 권력의 배분에 굉장한 왜곡을 가져오는 것을 말합니다. 해방 이후 현재까지 우리 정치를 보면, 대통령제가 유지ㆍ강화되면서 대통령이 나온 출신 지역의 사람들에게 돈과 권력이 그렇지 않은 지역의 사람들에게 배분되는 것보다 상대적으로 더 많이 배분되었죠. 대통령 출신의 지역 사람들에게 특혜를 주어왔기 때문에 결국은 다른 지역에 돌아가야 할 몫을 사실상 뺏어가 버린 것입니다.

결국, 대통령 선거, 국회의원 선거가 훌륭한 사람을 뽑는 것이 아니고, 자기 몫을 놓고 서로 싸우는 것이 되죠. 그렇기 때문에 우리 국민이 대통령 선거든 어떤 선거든 간에 대단히 예민하게 반응할 수밖에 없고, 선거가 과열이 되는 것입니다. 지금 한국 정치는 이러한 폐단이 심하게 누적되어 있는 상황이라고 보시면 될 겁니다.

대통령제 문제점을 해결해야 ‘승자독식’, ‘지역주의’ 사라져

그래서 지역주의 문제를 정확하게 인식하는 게 굉장히 중요하다고 봅니다. 그러면 자원 배분의 불공정과 왜곡은 어디에서 생겨났느냐? 현재 우리가 경험해오고 있는 대통령제에서 더욱 심화되고 고착화되고 있죠.

결론적으로, 오늘날 승자독식의 구조도 대통령제에서 발생하는 것이고, 지역주의에 의한 자원배분의 불공정과 왜곡도 대통령제에서 발생하는 것이기 때문에, 대통령제 문제를 해결하지 않는 한 한국정치의 구조는 절대 해결이 안 된다고 저는 보고 있습니다.

대통령제 문제점을 해결해야 ‘정당정치’도 복원될 수 있어

또, 이러한 정치구조가 해결이 안 되면 우리의 정당 정치도 제대로 될 수 없습니다. 우리가 경험을 통해 잘 알고 있지 않습니까? 예를 들어, 현재 존재하는 정당을 놓고 보면 새누리당이 왜 영남당이 되어야 하고 민주당이 왜 호남당이 되어야 합니까? 아무런 근거가 없는데도 정치현실의 재래시장에서는 강고하게 형성이 되어 있잖아요. 이런 상황에서는 어떤 새로운 형태의 정당정치 실험도 실패할 수밖에 없습니다. 결국, 한국정치의 구조적인 문제가 지속되는 한, 아무리 좋은 생각을 가지고 새로운 정당을 실험해 봐도 결국은 다 실패할 수밖에 없는 것입니다.

우윤근 - 정교수님께서 정치를 안 해보시고도 아주 정확한 이해를 하고 계신 것 같아요. 정치 현장에서 제가 피부로 느끼고 있기 때문에 지역주의와 관련해 한 말씀 드리자면, 정치에서의 지역주의는 어떤 지역 사람, 어떤 지역 세력이 정권을 잡느냐에 따라서 권력과 인사의 독점 현상, 예산 편성에서의 독점 현상이 벌어지는 것이라고 생각합니다.

지역주의 문제를 해결하기 위해서 정치권에서도 그동안 여러 가지 시도를 해왔습니다. 중대선거구제나 권역별 비례대표제와 같이 선거구 제도를 바꾸자는 주장도 있었습니다. 물론, 이런 것들이 문제 해결에 조금은 기여할 수는 있을 것입니다만, 근본적인 해결책은 될 수 없다고 봅니다. 제왕적 대통령이 인사, 예산편성에서 권력을 독점하고 있는 한, 다른 어떤 지엽적인 정치개혁 프로그램으로도 정치에서의 지역주의, 또 그로 인한 정쟁과 편 가르기가 해결될 수는 없다고 봅니다.

프롤로그

1
어려운 때일수록, 그리고 새로운 출발을 다짐하는 순간에 “기본으로 돌아가라(‘Back to Basic’)”는 말을 자주 한다. 또, 우리 경제의 성장을 이야기할 때면 어김없이 ‘펀더멘털’의 중요성을 이야기한다. 공사 현상에서는 ‘주춧돌’을 잘 깔아야 하고, 스포츠 영역에서는 ‘기초 체력’이 튼튼해야 한다고 이야기한다.
그렇다면 우리 대한민국의 기본이자, 펀더멘털, 주춧돌, 기초체력은 무엇인가? 바로 ‘헌법(憲法)’이라 할 수 있다. ‘헌법’은 사전적 의미로 “국가통치체제와 국민의 기본권 보장의 기초에 관한 근본 법규”로 정의되고 있다. 즉, 헌법은 대한민국이 조직되고 운영되는 근본 원리이자, 우리 국민의 일상을 보살피는 으뜸 규범인 것이다.
국가와 국민생활의 근본바탕으로서의 헌법, 이것이 선진국 진입을 목전에 두고 있는 지금, 우리 사회가 한 단계 업그레이드하기 위해서 헌법을 다시 들여다봐야 하는 이유이다.

2
우리 국민 세 명 중 두 명은 “정치가 선진국 진입에 가장 큰 걸림돌”이라고 인식하고 있다. KDI 조사결과에 따르더라도, 국회와 정당에 대한 신뢰도는 최하위를 달리고 있다. 난생 처음 보는 사람에 대한 신뢰도보다도 낮은 실정이다. 국가 발전의 디딤돌이 되고 사회 갈등을 해결하는 통로가 되어야 할 정치권의 현 상황은 이렇다.
한국 정치는 경제학 용어를 빌어 설명하면 ‘유동성 함정(liquidity trap)’에 빠져 있는 상황이다. 정치인이 무슨 말을 해도 국민들이 믿어주지 않고 외면하는 불행한 상황에 빠져 있는 것이다.
왜 이런 현상이 일어나는 것일까? 왜 정치는 늘 싸우고 대립하는 것일까? 위대한 지도자 한 사람만 잘 뽑으면 정치가 잘 되는 것일까? 그동안 많은 경험을 가진 정치인과 학자들과의 토론, 그리고 각국의 입법례들을 통해 내린 결론은, 한국 정치는 87년 체제 이후 사람의 문제보다는 대통령에게 권력이 집중된 소위 ‘제왕적 권력구조’로 인한 문제가 매우 심각하다는 것이었다.
그렇기 때문에 국회는 대통령 권력을 차지하기 위해 치열하게 ‘올 오어 나씽(All or nothing)’의 권력싸움을 벌이게 되고, 선거철이 다가오면 대권고지를 향한 베이스캠프 역할을 할 수밖에 없다. 또 평상시에도 여당은 정권의 대변인 역할을 주저하지 않고, 야당은 여당에 맞서 생존투쟁을 할 수 밖에 없다.
이러한 헌법상 ‘제왕적 대통령’ 통치구조를 바꾸는 개헌이야 말로 진정 ‘한국 정치개혁의 알파와 오메가’라고 하지 않을 수 없을 것이다.

- 중략-