분권형 대통령제

머리글 · 7

들어가기/ 제왕적 대통령제의 폐해와 위험성 · 19
◼ 미국과 한국 대통령제의 반복적 자기파괴 •22
◼ 대통령 단임제의 폐해 •25
◼ 미국 대통령의 내치·외치 겸병과 한국과의 차이 •27
◼ 윌슨 미국대통령의 분권형 대통령제 주장 •31
◼ 승자독식과 패자전실의 제로섬게임 •32
◼ 미국 대통령제 헌법의 우연한 순항 •33
◼ 미국 대통령제의 이식과 변질: 제왕적 대통령제 •35
◼ 부동의 구심으로서 국가원수의 필요성 •41

제1절/ 분권형 대통령제의 개념과 서유럽의 경험 · 49
1.1. ‘분권형 대통령제’ 용어의 탄생 •51
1.2. 서유럽 분권형 대통령제의 정의와 개념 •55
1.3. 분권형 대통령제의 역사와 분포현황 •60
1.4. 공화국의 분권형 대통령제와 군주국의 내각제 •72
1.5. 분권형 대통령제의 가변성과 다양성 •74

제2절/ 분권형 대통령제의 한국적 적합성과 개헌안 · 99
2.1. ‘4년 중임 분권형 대통령제 개헌’ 방안 •101
2.2. 분권 없는 ‘4년 중임제 개헌’과 책임총리제 문제 •113
⑴ 분권 없는 ‘대통령 4년 중임제 개헌’의 최악성 •113
⑵ 책임총리제의 위헌성과 기만성 •114
2.3. 기타 개헌논제들에 대한 검토와 평가 •116
⑴ 부마항쟁·5·18정신의 헌법전문 삽입 •117
⑵ 결선투표제 도입 •117
⑶ 수도首都 문제와 양경제兩京制 도입 •118
⑷ 토지공개념? 그 위험성과 불필요성 •124
⑸ 정·부통령제 도입 •130
⑹ 양원제? •130
⑺ 헌법적 의무 조항의 개념적 선명화 •132
⑻ 헌법재판소의 확대개편 •133
⑼ 대통령당선자 지위에 대한 규정 신설 •143
⑽ ‘자유민주적 기본질서’ 용어 바로잡기 •144
⑾ 국회의원 국민소환제 도입 •145

제3절/ 대한민국헌법과 유럽 분권형 대통령제 헌법 · 149
3.1. 대한민국헌법(국문 + 영역문) •151
3.2. 프랑스헌법(국역문 + 영역문) •196
3.3. 오스트리아헌법(독어원문 + 국역문) •250
3.4. 핀란드헌법(국역문 + 영역문) •323
3.5. 이탈리아헌법(국역문 + 영역문) •379

참고문헌 · 432

한국 대통령제에서 제일 먼저 유의해야 할 제도적 결함은 미국 대통령제와 공통된 것으로서 대통령이 국가수반(국가원수)직과 행정수반직을 혼자 겸직함으로써 외정권과 내정권, 비상시의 권력과 평시의 권한을 둘 다 겸병한다는 것이다. 해님이 달님의 일까지 하거나 바깥양반이 안사람의 가사 결정·운영권까지 빼앗아 겸병하는 것으로 비유될 수 있는 미국식 대통령제의 이 제도적 결함은 본질적으로 상이한 두 권한의 제도적 충돌, 즉 대통령의 (초당파적이어야 할) 국가수반직과 (당파적일 수밖에 없는) 정부수반직 간의 지위 충돌이다.

한국의 적대적 정당 투쟁과 이로 인한 국민 분열 등 사분오열 현상은 선거구마다 최다득표자 1명을 국회의원으로 뽑는 소선거구제와 ‘제왕적 대통령제’에서 비롯된 것이다. 대통령 선거와 마찬가지로 승자독식과 패자전실의 결과를 초래하는 선거제도와 결합된 제왕적 대통령제는 세력 간 권력분점을 배제하고 승자와 패자 간의 권력 격차를 ‘100 대 0’으로 확대해 놓기 때문이다. 궁극적으로 승자독식과 패자전실에 귀인歸因하는 험악한 적대적 정당 갈등과 정국 마비는 소선구제와 대통령제를 동시에 채택한 미국·프랑스·한국에서만 나타나는 현상이다. 영국·독일·일본에서 선거는 소선구제를 택했더라도 대통령 선거가 없기 때문에 조용하게 진행된다. 대통령도 없고 비례대표 대선거구제를 택한 노르웨이와 스웨덴의 선거와 정치도 아주 조용한 편이다. 프랑스처럼 분권형 대통령제를 택하고 노르웨이와 스웨덴처럼 비례대표 대선거구제를 택한 핀란드의 선거는 더 조용하게 치러지고 정치도 더 조용하다. 지역 대결과 중첩되어 가열되는 적대적 정치투쟁은 소선거구 제도의 폐지와 함께 이 제왕적 대통령제의 혁파 없이 결코 퇴치될 수 없다.

가령 경제위기와 남북 관계 위기가 동시에 닥치는 시점에 현행 헌법 아래에서라면 한국 대통령은 본질이 서로 다른 두 위기를 동시에 대처해야 한다. 이때 제왕적 대통령은 둘 중 하나를 실패하거나 둘 다 실패할 확률이 높다. 두 위기를 동시에 상대해야 하는 제왕적 대통령과 반대로 분권형 대통령은 안보·대북 문제에만 전념하면 되는 한편, 총리는 내정에 속하는 경제문제에만 전념하면 된다. 특히 핀란드처럼 주변 강대국과의 외교·군사 관계에 나라의 존망이 결린 반도국가인 한국에서 대통령이 외교·국방·안보 업무 및 민족 교류 업무와 위기관리 업무에만 전념하는 것은 절체절명의 필요 사항이다. 이런 의미에서 외교와 국방을 대통령의 ‘전업專業’으로 만드는 분권형 대통령제는 영원히 변치 않을, 대륙 세력과 해양 세력에 둘러싸인 반도국가의 지정학적 위상 때문에 통일 이후에도 여전히 타당한 정부제도일 것이다.