디지털플랫폼정부의 미래

현재 윤석열 정부에서 추진 중인 디지털플랫폼정부에 대해 소개하는 책이다. 과거 전자정부부터 지금에 이르기까지의 발전 내용뿐만 아니라 현재 진행 중인 디지털플랫폼정부의 미래 비전과 방향성까지 제시하고 있다.

머리말

1993년에 미국 클린턴 정부에서 시작된 전자정부는 정보기술을 활용한 행정혁신의 일환으로 전 세계적으로 확산되었다. 2000년대에 들어서서 UN은 193개 회원국들을 대상으로 하여 전자정부 평가를 시행하여 오고 있다. 우리나라는 지난 2010년, 2012년 및 2014년에 걸쳐서 3번 연속해서 UN 전자정부 평가에서 세계 1위를 차지하였다.

이와 함께 OECD는 지난 2010년부터 디지털 정부를 제시하였다. 이러한 디지털 정부는 디지털 대전환(Digital Transformation)의 시대를 맞이하여 전자정부의 좀 더 진화된 모습으로 알려져 있다. 이제 세계 여러 나라의 정부는 급속한 정보기술의 발전에 대응하여, 지능정보기술을 활용하여 시민참여의 전자정부에서 시민주도의 디지털 정부로 변화하고 있다.

우리나라도 2022년에 출범한 윤석열 정부가 국정과제의 일환으로 디지털플랫폼정부를 추진하고 있다. 2022년 5월초에 제20대 대통령직인수위원회는 110대 국정과제를 발표하면서, 11번째로 “모든 데이터가 연결되는 세계 최고의 디지털 플랫폼정부 구현”을 발표하였다.

이후 2022년 9월 2일에 대통령직속위원회인 디지털플랫폼정부위원회가 공식 출범했다. 이 자리에서 제시된 디지털플랫폼정부는 “모든 데이터가 연결되는 ‘디지털 플랫폼’ 위에서 국민, 기업, 정부가 함께 사회문제를 해결하고 새로운 가치를 창출하는 정부”로 정의되었다. 더 나아가 정부가 독점적인 공급자로서 일방적으로 서비스를 제공하는 현재의 방식에서 벗어나, 민간과 협업하고 혁신의 동반자가 되는 국정운영의 새로운 모델이자, 윤석열 정부의 핵심 정책 추진과제로 제시되었다.

한국행정학회 정부의미래연구회는 지난 4년 동안 우리 정부의 미래 전망에 대한 연구를 지속하여 왔다. 그동안 연구의 결과물로, 2020년에 『정부의 미래 2030』을 발간하였고, 2021년에는 『스마트시티의 미래 2030』을 출판하였다. 또한 2022년에는 『스마트워크의 미래 2030』을 발간하였다.

2023년에는 서울대학교 지능정보사회 정책연구센터와 공동으로 디지털플랫폼정부의 미래에 대한 연구를 진행하여 왔다. 구체적으로는 현재 우리 정부가 추진하고 있는 디지털플랫폼정부의 미래 전망과 관련한 연구를 진행하기로 하고, 다양한 관련 분야 전문가들로 연구진을 구성하였다. 연구진은 2023년 초반부터 매월 영상회의를 통하여 발표와 토론을 진행하였다. 이 책의 내용은 이러한 연구의 결과물이다. 이 책에서 다루는 디지털플랫폼정부의 다양한 정책 이슈에 대한 내용을 간략하게 소개하면 다음과 같다.

우선 제1장 “왜 디지털플랫폼정부인가?: 추진배경과 과제”에서는 디지털 정부가 등장하게 된 다양한 이론적 배경을 설명하고 있다. 구체적으로는 과거 정부에서 수행하였던 정부3.0과 디지털 정부혁신을, 현재 추진 중인 디지털플랫폼정부와 비교해서 설명하였다. 이어서 현재 추진 중인 디지털플랫폼정부의 비전과 목표 및 중점 추진과제들을 기술하였다. 마지막으로는 디지털플랫폼정부의 추진체계 및 기대효과를 제시하였다.

제2장 “디지털플랫폼정부의 개념화: 규범적 가치와 실증적 가치”에서는 디지털플랫폼정부를 규범적 가치와 실증적 가치의 측면에서 개념화하였다. 디지털플랫폼정부 실현계획을 발표하면서 청사진의 세부적인 내용과 구체적인 이행계획이 알려졌지만, 여전히 학술적·제도적·실무적 차원 모두에서 디지털플랫폼정부의 개념화는 기존의 정부혁신 이니셔티브와 차별화할 수 있는 구체적인 메시지보다는 정책적 수사에 가깝게 느껴질 수 있다. 저자는 디지털플랫폼정부의 개념화에 대해 의견을 제시할 수 있는 분야별 전문가를 대상으로 개별 심층 인터뷰를 실시하였고, 디지털플랫폼정부의 개념화와 규범적 방향성에 대한 의견을 수렴하였다. 이를 토대로 하여 디지털플랫폼정부라는 개념에 내재된 규범적 가치와 실증적 가치를 다음과 같이 논의하였다.

디지털플랫폼정부의 개념은 무엇을 해야 하는가의 측면을 강조하며 규범적 가치에 내세운다. 다양한 분야의 전문가들이 가진 공통적인 견해는 개념적 규범성에 정부의 역할이 결정적이고 디지털 플랫폼에서 국민과 기업의 역할은 객체로 인식된다는 것이다. 패러다임의 전환과 규범적인 방향성을 제시하는데 있어서 국민과 기업의 역할을 강조하지만 정부가 디지털 플랫폼화하여 기존의 관계에 큰 변화를 이끌어낼 것이라고 보기는 어렵다. 따라서 디지털플랫폼정부가 실제로 증명할 수 있는 성과를 어떻게 보여줄 것인가의 측면에 초점을 맞추어 디지털플랫폼정부의 실증성에 주목할 필요가 있다. 향후 디지털플랫폼정부의 실질적 성과를 평가할만한 새로운 기준이 구축될 필요가 있으나, 전자정부 서비스를 평가하는 신속성, 유용성, 접근성과 편의성, 경제성, 신뢰성, 보안성의 기준을 우선적으로 적용하여 각 디지털플랫폼정부 추진과제의 시급성과 중요도를 파악하는 것이 요구된다.

디지털플랫폼정부는 통합, 융합, 연계가 어떠한 효과를 발휘하는지 실증할 필요가 있으며, 기존의 전자정부에서 디지털 정부로의 패러다임 전환 이후 디지털플랫폼정부로의 또 다른 혁신이 국민, 기업, 정부에게 어떠한 효과를 가져오는지에 대한 체계적인 분석과 함께 규범적 레토릭과 실증적 가치 간의 연결이 중요하다. 기존과 차별화되지 않는, 기존의 일들을 그저 새로운 이름으로 포장하는데서 그친다면 디지털플랫폼정부의 당위적 규범성은 실증성으로 이어지지 못하게 될 것이다.

제3장 “전자정부에서 디지털플랫폼정부로의 전환: 과거 정부의 경험에서 얻는 교훈들”에서는 지난 30년 동안 우리나라 역대 정부들의 전자정부 및 디지털 정부혁신의 추진 사례를 살펴보았다. 특히 과거 정부에서 성공으로 포장되어 온 전자정부 및 디지털 정부혁신의 실패 사례를 집중적으로 조명하였다. 그리고 이를 통하여, 현재 진행 중인 윤석열 정부의 디지털플랫폼정부 정책 성공을 위한 요인들을 도출하였다. 디지털플랫폼정부의 성공을 위해서는 우선 시스템의 구축이 중요하고, 이를 지원할 수 있는 강력한 추진 체계의 구성이 필요하며, 가장 중요한 것으로는 대통령의 리더십 전이가 필수적이다.

제4장 “국외 사례로 살펴본 디지털 정부 추진 현황과 시사점”에서는 디지털 정부를 추진하는 주요 국가들의 사례를 살펴보고 간략히 비교한 후에 시사점을 도출하였다. 특히, 영국의 경우 플랫폼 정부 모델을 선도적으로 채택하여 디지털 혁신을 주도하고 정부 서비스 개선에 성공한 대표적인 국가로 여러 가지 시사점을 제공하였다. 다부처 통합 등 플랫폼 구축의 집적효과와 예산 절감 혁신이라는 가시적인 성과를 찾아볼 수 있었다. 또한, 정부 내 이해관계자의 갈등을 조정하고, 중앙디지털데이터청(Central Digital & Data Office)의 설립을 통하여 추진력을 강화함으로써 디지털플랫폼정부의 지속적인 발전을 꾀하고 있다.

이어서 국외 사례의 비교(benchmarking)를 통하여 디지털플랫폼정부의 성공과 혁신을 위한 시사점을 도출하고 제언을 제시하였다. 첫 번째로 예산, 조직, 실행과제들이 구성되고 발전되어야 한다. 두 번째로 플랫폼 정부 구축의 집적효과를 시스템 연계(미들웨어 개발 및 API확대)로 데이터 파이프 라인을 구축할 필요가 있다. 세 번째로 민간기업의 플랫폼과 연계, 활용하여 국민의 사용자 경험(UX)과 효과성을 높이는 노력을 기울일 필요가 있다.

제5장 “디지털플랫폼정부와 관료제 혁신”에서는 윤석열 정부의 디지털플랫폼정부가 현재의 정부관료제를 어떻게 변화시킬 것인가에 대하여 살펴보았다. 플랫폼 정부는 디지털 기술이라는 혁신적인 도구를 활용하여 디지털 플랫폼이라는 인프라 안에서 지금 관료제가 처한 여러 어려움들을 극복하기 위하여 노력한다. 그동안 아날로그를 중심으로 이루어지던 행정 관행을 디지털 중심으로 전환하기 위하여 법제도의 개선에 적극적으로 나선다. 관료제의 부처할거주의로 요약되는 사일로 효과를 데이터 간 연결과 경계를 제거하여 극복하려 하고, 플랫폼의 쌍방향소통 기술을 활용하여 정부의 일방향적 행정관행을 타계하려 한다. 그리고 정부활동이 경제적 성과로 연결하기 위하여 직접적인 투자와 성과창출 그리고 기업과의 연계를 시도한다.

이러한 노력들이 관료제를 어떻게 변화시킬 것인가에 관하여 이 장에서는 관료제의 특성을 위계적으로 살펴보았다. 그 결과 플랫폼 정부는 기존의 관료제적 질서를 새로운 질서로 교체하는 패러다임의 전환이 아닌, 관료제가 옹호하는 공공가치, 합리주의와 법치주의를 옹호하는 새로운 수단임을 제시하고 있다. 나아가 말미에는 성공적인 디지털플랫폼정부의 관료제 혁신을 위하여 대통령의 지속적인 관심과 정치권의 협조를 통한 법제도의 성공적인 개혁이 필요하며, 관료제 내부에서의 관료들의 순응을 유도하기 위한 관료문화적 고려가 필요함을 제시하였다. 무엇보다 플랫폼 정부가 국민의 권익을 옹호하고 복지를 신장하기 위한 민주적 장치로 기능하기 위해 민주적 통제가 필요함을 강조하며 논의를 마치고 있다.

제6장 “디지털플랫폼정부의 핵심 구성요소 및 평가지표 제안”에서는 정부가 제안한 ‘디지털플랫폼정부’의 개념에 대하여 논의하며, 기존 전자정부 모델에서의 전환을 강조한다. 디지털플랫폼정부는 플랫폼 중심적 접근을 통한 민간과의 협력을 목표로 하며, 데이터 및 인공지능을 활용한 혁신적인 공공서비스를 제공한다. 해당 정부모델은 국민에게 정보 검색뿐만 아니라 맞춤형·선제적 서비스를 제공하는 데에서 기존 전자정부와 차이가 있다. 또한, 디지털플랫폼정부는 기존 플랫폼 정부 논의와 유사성을 공유하면서도, ‘정부 운영체계 재설계’ 및 ‘민관 참여 확대’에 상대적으로 중요성을 부여한다는 점에서 차별화된다.

이 연구는 전자정부 성과지표로는 디지털플랫폼정부를 평가하기에 어려움이 있음을 지적하며, 특히 다양한 이해관계자 참여 및 차별화된 디지털 서비스 제공과 관련된 논의 부재 등의 한계를 기술하였다. 더 나아가 디지털플랫폼정부의 추진과제에 대한 분석과 향후 추진체계 및 필요 요소 등을 고려하여 성과평가의 핵심요소와 지표들의 안을 제시하였다.

이 연구에서는 기존 평가에서 간과된 다양한 이해관계자(추진/주관부처, 기타 관계부처, 지방정부, 민간기업, 국민)를 포함하고, 해당 그룹별 7대 핵심 요소를 평가하는 것을 제안하였다. 주요 평가 요소들은 ‘정부 전략 수립,’ ‘운영 및 성과관리 체계 수립,’ ‘정부 운영체계 재설계,’ ‘디지털 플랫폼 인프라 구축/운영,’ ‘디지털 서비스 제공,’ ‘민관 참여 확대,’ 등을 활용하고, 정성적 변수와 한국적 맥락을 고려한 변수들을 포함함으로써, 기존 글로벌 성과평가 체계의 한계를 보완하고자 하였다.

제7장 “서비스 중심 디지털 플랫폼의 설계 방안”에서는 공공부문에서의 서비스 중심 디지털 플랫폼의 구체적인 설계방안을 제시하였다. 오늘날 공공 부문에서 디지털 플랫폼 설계에 대해 이론과 실무 차원 모두에 관심이 증가하고 있다. 그러나 기존 연구들에서 공공 부문에서 디지털 플랫폼 설계는 그동안 기술적 요소에만 초점을 맞추거나 플랫폼 설계자의 시각에서 하향식으로 접근하는 점에서 서비스 개발자와 이용자의 시각이 충분히 반영되지 못하였다.

이 연구는 서비스 개발자와 이용자의 시각에서 출발하여 서비스 수요에 따라 서비스를 먼저 고안하고 그에 따른 서비스 개발 과정에서 필요한 플랫폼 기술 요소와 쟁점을 식별하는 상향식 접근을 모색하였다. 이를 위하여 일반 시민이 이사라는 생애주기 사건에서 요청되는 일련의 이사-주거 서비스 수요를 파악하고 이러한 서비스 묶음에 대한 통합서비스 개발을 시도했다. 그 이후에 그러한 통합서비스를 개발하고 제공하기 위해 요청되는 디지털 플랫폼 기능요소로서 채널기술, 개인데이터 수집 및 분석, 데이터 연계시스템 등의 기술요소를 식별했다. 이러한 과정을 통하여 플랫폼 설계자와 데이터 공급자 등 공급 측면과 서비스 개발자와 이용자 등의 수요 측면을 고려할 통합적인 플랫폼 설계를 모색하였으며, 서비스 중심의 디지털 플랫폼 설계의 이론적·정책적 함의를 제시하였다.

제8장 “디지털플랫폼정부로 전환을 위한 거버넌스의 과제”에서는 우선 전자정부에서 디지털플랫폼정부로의 전환에 따르는 문제점 분석에서 시작하고 있다. 이어서 디지털플랫폼정부와 관련된 개념들에 대하여 논의하였다. 이와 함께 기존의 플랫폼 정부에 대한 논의들도 함께 분석하여 정리하였다. 이와 함께 디지털플랫폼정부로의 전환을 위한 과제들을, 다양한 학자들의 의견을 종합하여 제시하고 있다. 특히 플랫폼 정부로의 전환 시 장애요인들을 정리하였다.

이어서 디지털플랫폼정부위원회에 대하여 목적과 조직 및 주요 임무와 활동에 대하여 기술하였다. 특히 위원회 설립 이후에 지난 1년 동안의 주요 활동 사항 49건을 분석하였다. 그리고 이를 통하여 향후 위원회가 플랫폼 정부 추진 거버넌스로서 수행할 필요가 있는 7개의 과제를 제시하였다.

제9장 “디지털플랫폼정부의 미래”에서는 현재까지 진행된 디지털플랫폼정부 구현 정책에 대한 중간성과를 바탕으로 정책의 성공을 위한 요인과 향후 도전 과제를 전망하였다. 이를 위하여 한국행정학회 정부의미래연구회 회원 10명으로 구성된 학계 전문가의 견해를 수집하여 함의를 살펴보았다. 디지털플랫폼정부 정책의 성공과 실패, 정책의 지속가능성에 대한 전망뿐만 아니라, 향후 성공을 위한 요인과 추진 방식에 대한 제언, 구현 가능 연도 예측 등에 관한 의견을 구하면서, 현재까지 디지털플랫폼정부 추진 현황을 돌아보고, 발전 방향을 모색하여 보았다.

전문가들은 대체로 디지털정부플랫폼 정책의 방향에 대해 정부 부처와 공공기관 간의 데이터 장벽을 허물고 혁신과 공공 가치 향상을 위한 노력으로 긍정적 평가를 하고 있다. 하지만, 기술, 데이터, 이해관계자와의 협업 및 역할의 재구성에 중점을 두어야 한다는 점에서 이전 전자정부 구현, 정부3.0의 추진과 차별되어야 하며, 관할권 조정, 법제도적 정비, 공공서비스의 알고리즘 투명성, 데이터 프라이버시 및 보안의 중요성과 같은 과제도 지적하고 있다. 이 장은 디지털플랫폼정부 구현 정책이 앞으로 직면하게 될 다양한 과제들을 요약하고 있으며, 이를 바탕으로 효과적인 디지털 거버넌스를 추구하기 위한 제언들을 도출하였다.

제10장 “디지털플랫폼정부의 성공을 위한 정책 제안” 에서는 디지털플랫폼정부 정책을 디지털 기술 기반의 정부혁신 관점에서 소개하고, 정책의 성공적인 구현을 위한 요건과 고려사항들을 제안하였다. 구체적으로 이 장에서는 다음의 세 가지 질문에 답하고자 하였다. 첫째, 왜 매번 새로운 정부가 등장할 때마다 새로운 디지털 정책이 등장하며, 새로운 정책의 등장에 따른 개념의 모호성과 정책의 혼선을 어떻게 이해할 것인가? 둘째, 이번 정부의 디지털 기술 기반 정부혁신으로서 ‘디지털플랫폼정부’의 주요한 내용은 무엇이며, 어떤 실천적 함의를 가지고 있는가? 셋째, 디지털플랫폼정부의 성공적 구현을 위한 고려사항은 무엇이며, 어떻게 대응하여야 할 것인가?

각 정부마다 디지털 정책이 다른 용어로 소개됨에도 불구하고 디지털 기술을 통한 정부혁신의 시도라는 점에서 연속성을 가질 수 있다. 디지털 정부혁신의 성공적 구현을 위해 최고정책결정자의 관심과 지지, 디지털 혁신의 지속성과 제도화, 추진체계의 역량과 작동하는 거버넌스, 디지털 혁신 실현을 위한 개별 조직의 역량의 증진이 필수적이다. 또한 이번 디지털플랫폼정부 정책의 성공을 위한 고려사항으로 디지털플랫폼정부 개념의 모호성과 실천적 개념의 필요성, 디지털플랫폼정부 정책의 다층위적 관리 필요성, 디지털 기반 정부혁신을 위한 조직 내부의 변화, 공공과 민간 협력 거버넌스의 의의와 한계에 대한 이해, 공공 부문의 역할과 디지털 역기능의 해소 등을 제안하였다.

현재 윤석열 정부에서 국정과제의 일환으로 추진 중인 디지털플랫폼정부 구현 정책들은 이제 막 시작한 사업들로 구성되어 있기 때문에, 평가를 하기에는 이른 시점이다. 따라서 이 책에서는 평가가 아니라, 미래 비전과 방향성을 제시하는 정책 제안에 초점을 두었다.

이 책에서 제시한 디지털플랫폼정부의 구현과 관련한 여러 정책들이 오랫동안 좋은 자료로 남아서, 연구자와 정부당국자들에게 유용하게 활용될 수 있을 것으로 확신한다. 이러한 디지털플랫폼정부의 추진과 관련한 다양한 정책 이슈는 지능정보 기술의 급속한 발전에 대응하여 끊임없이 빠르게 변화하고 있다. 따라서 앞으로도 연구자들이 각자의 분야에서 좀 더 깊이 있는 연구를 수행하여, 앞으로 우리나라가 디지털 정부혁신의 분야에서 세계적인 선도국가로 자리매김할 수 있기를 기대하여 본다.

2023년 12월
디지털플랫폼정부의 미래 집필진 일동