국왕과 민의 소통 방식

서언
국왕의 리더십으로 여는 마음과 귀 • 5

1부
국왕과 민의 공식 소통 방식 • 19
Ⅰ. 국왕 명령의 소통 단계와 절차 21
1. 윤음 22
Ⅱ. 국왕과 민의 정기적 소통 방식 41
1. 연중행사를 통한 소통 방식 43
2. 특별행사를 통한 소통 방식 49
Ⅲ. 국왕과 민의 비정기적 소통 방식 58
1. 국가 위기 상황을 타개한 소통 방식 58
2. 사회문제에 대처한 소통 방식 78

2부
찾아가는 소통 방식 • 91
Ⅰ. 국왕의 대민 접촉과 소통 93
1. 궐문 전좌(殿座) 93
2. 행행 105
Ⅱ. 암행어사의 파견과 소통 127
1. 암행어사 제도 127
2. 암행과 여론 동향 파악 135
3. 암행 보고서의 내용 141
4. 암행어사의 사례 151

3부
민의 개별 소통 방식 • 159
Ⅰ. 소원(訴冤)제도의 성립과 변화 161
1. 소원제도의 성립 162
2. 소원제도의 변화 양상 168
Ⅱ. 시기별 소원(訴冤) 내용과 그 추이 178
1. 조선 전기(태종~성종)의 소원 내용 179
2. 조선 후기(인조~고종)의 소원 내용 192
Ⅲ. 경외(京外)의 소원(訴冤) 내용 205
1. 서울의 소원 내용 205
2. 지방의 소원 내용 213

4부
민의 집단 소통 방식 • 223
Ⅰ. 소극적 소통 방식 225
1. 유언(流言) 227
2. 괘서(掛書) 241
3. 참언(讖言), 비기(祕記) 248
Ⅱ. 적극적 소통 방식 256
1. 변란 257
2. 민란 265

참고문헌 • 284
색인 • 294

[서 언]

국왕의 리더십으로 여는 마음과 귀

전임 대통령과 관료의 소통 부재로 어린 꿈나무들이 바다에 수장되는 참사가 있었다. 또한 대통령과 관료와의 소통 부재는 공적인 소통 체계를 마비시키고, 사적인 소통 통로를 즐겨 사용하여 국정 농단이라는 결과까지 초래하였다. 이 일련의 사건들은 국정 운영에 있어 소통 부재가 어떠한 결말에 이르게 되는지 우리에게 보여준 큰 교훈이 되었다.
소통은 대통령과 그의 협력자인 관료 사이에만 필요한 것은 아니다. 대통령은 국민 여론의 향방에도 관심을 가지고 소통해야 신뢰가 쌓여, 모두가 공생할 수 있는 길을 모색할 수 있다. 그러나 국민과의 소통이란 것이 선거철 시장에 몇 번 방문한다고 이루어지는 것은 아니기에 어려운 일이기도 하다. 소통이 비단 민주주의 사회에서만 중요한 것은 아니었다. 유학을 정치이념으로 내세웠던 전통사회에서도 소통이 국왕 통치 행위의 핵심 사안이었다. 민심이 천심이라는 말이 있듯이 군주는 하늘인 민인民人의 소리에 귀를 기울여 그들의 사정을 정치에 반영할 때 성군聖君이라 평가받았다. 그래서 국왕이 즉위하면서부터 신료들은 ‘하정상달下情上達’의 중요성을 역설하였다.
소통 정치는 이상적인 유교국가의 모델이었다. 중국에서는 소통 정치가 하·은·주 삼대에 시작되었다고 전한다. 군주가 조회를 열어 정기적으로 제후들을 만나고, 그들이 다스리는 지역 사정을 들었으며, 정전의 문 앞에 전좌殿座하여 형정刑政을 펼쳤다. 군주는 제후를 통해 듣는 민인의 이야기에 만족하지 않고, 직접 민인의 소리를 들을 수 있는 소통의 장을 마련하였다. 성리학을 정치 이념으로 하였던 조선에서도 국왕이 이상적인 유학 군주가 되기를 바랐다.
정치적 소통은 여러 경로를 통해서 이루어졌다. 첫째, 관서 행정 체계는 기본적이고 공식적인 소통 통로이다. 공식적인 소통은 주로 문서로 이루어졌다. 국왕에게 직접 보고할 수 있는 2품 이상의 아문과 그 이하의 아문에서는 상급 관서를 통해서 보고하였다. 국왕 역시도 2품 이상의 아문을 통해서 명령을 하달하였다. 이러한 행정 체계가 기본적인 소통 체계로서 기능하였다. 이 소통 체계로 하정下情을 수집하여 정치에 반영되게 하고, 국왕은 자신의 뜻을 교서, 윤음으로 백성에게까지 전달하였다. 둘째, 국왕이 관료를 대면해서 하정下情을 청취하는 경우인데, 경연·윤대 등이 그러하다. 경연은 국왕과 경연관이 학문을 논하면서 국정에 대해서도 언급하였기에 국정의 득실을 살필 수 있었다. 윤대는 서울 각 관서의 당하관을 면대하여 각 관서의 상황을 청취하였다. 윤대는 국왕과 면대하기 어려운 당하관을 만남으로써 당상관을 통해서 들을 수 없는 이야기를 청취하고자 하였다. 셋째, 구언求言이나 유소儒疏 등이 있었다. 기상 이변이나 재해가 있을 때에 정치를 바로 잡기 위해서 조언을 청하는 구언이나, 유생들이 올리는 상소 등이 있었다. 국왕은 관료들의 의견에만 귀를 기울인 것은 아니다. 전국에 흩어져있는 유생에게까지도 정치적 견해를 펼 수 있는 기회를 제공하였다. 조선의 정치적 소통 체계는 위로는 공경 대신으로부터 아래로는 유생에 이르기까지 그들의 견해를 국왕에게 피력하고, 소통할 수 있었다.(이하 생략)

Ⅰ. 국왕 명령의 소통 단계와 절차

조선시대 국왕 명령은 교敎라고 하였다. 이 같은 국왕의 명령은 구두 또는 문서로 전달되었다. 이 중에서도 문서로 전달되는 국왕 명령은 공식적인 명령이었고 그래서 소통 단계와 절차가 중요하였다.
조선시대 국왕 명령을 전달하는 문서에는 교서敎書, 유서諭書, 비답批答과 더불어 윤음綸音 등이 있었다. 이 같은 국왕의 명령문서는 조선시대 하향식 커뮤니케이션의 대표적인 사례라 할 수 있다.
조선시대 국왕은 행정권, 입법권, 사법권, 군사권을 가진 최고 권력자였다. 국왕의 명령에 따라 행정조직, 사법조직, 군사조직이 가동되었고, 일반 백성들도 직접적인 영향을 받았다. 따라서 국왕 명령의 정확한 소통과 전달은 국정운영에서 그 무엇보다도 중요한 사안이었다.
조선시대 국왕의 명령은 공식적인 행정조직을 통하여 전국의 민에게까지 전달되었다. 국왕 본인으로부터 시작된 명령 즉 교敎는 승정원을 거쳐 8도의 방방곡곡 민들에게 전달되었다. 이렇게 전달된 국왕의 명령 결과는 다시 행정조직을 통하여 국왕에게 보고되었다. 따라서 조선시대 국왕의 공식 소통 방식을 다루는 문제에서는 국왕의 명령이 어떤 소통 단계와 절차를 거쳐 방방곡곡의 민들에게까지 전달되고 다시 그 결과가 국왕에게 보고되는지를 밝히는 작업이 필요하다.
조선시대 국왕명령을 전달하는 문서 중에서도 왕의 훈유문인 윤음은 영조 대부터 크게 중요시되어 교서와 함께 국왕의 명령 문서를 대표하게 되었는데, 이는 영조 대에 들어서면서 국왕의 대민 접촉이 중요시된 결과 나타난 현상이었다. 이런 점에서 조선 후기 윤음은 상승하는 민의 위상에 부응하여 국왕이 어떤 방식으로 대민 접촉을 늘려나갔으며, 아울러 국왕의 정책을 어떤 방식으로 민에게 설득해 나갔는지를 보여주는 중요한 주제라 할 수 있다. 아울러 윤음은 국왕이 어떤 소통 단계와 절차를 거쳐 민과 공식적으로 소통하였는지를 보여주는 중요한 주제라 할 수 있다.

1. 윤음

본래 윤음綸音이란 용어는 예기 치의緇衣의 “子曰 王言如絲 其出如綸 王言如綸 其出如?”란 문장에서 유래되었다. 위의 문장은 “공자께서 말씀하시기를, 왕언王言이 가느다란 실絲 같아도 입에서 나오면 그것은 굵은 실綸 처럼 되고, 왕언은 굵은 실綸 같아도 입에서 나오면 그것은 동아줄? 처럼 된다.”로 해석되어 왔다. 요컨대 윤음이란 “굵은 실綸 같은 소리” 즉 “왕언王言”이란 뜻으로서, 고대 중국인들이 당시 최고 권력자 왕의 말王言에서 나타나는 특징을 굵은 실綸이나 동아줄?에서 파악한 결과 윤음이란 용어가 등장했다고 이해된다.
한편 윤발綸? 중에서 윤綸의 뜻을 한나라 정연鄭玄은 “질색부秩嗇夫가 허리에 차는 것”이라고 해설하였다. 한나라 때의 질색부는 지방의 옥송獄訟을 담당하던 관리로서, 그가 허리에 차는 것은 결국 포승줄이었다. 아울러 발?은 관을 끌 때 사용하는 동아줄이었다. 요컨대 고대 중국에서는 왕의 입에서 나오는 말을 근거로 지방의 질색부는 포승줄을 이용해 법을 집행하였고 일반 백성 역시 왕의 입에서 나오는 말을 근거로 동아줄을 이용해 장례를 치렀다는 뜻으로서, 윤음은 국가 관료의 법 집행과 일반 백성의 풍속 관행이 모두 왕의 말을 근거로 하였음을 강조하기 위한 용어라 할 수 있다.
그러므로 당나라 공영달은 “王言如絲 其出如綸”을 “왕언은 처음 왕의 입에서 나올 때는 마치 가느다란 실絲처럼 미세하지만, 한번 왕의 입 밖으로 나와 밖에서 시행되면 점점 더 확대되는 것이 마치 굵은 실綸과 같다는 뜻이고, 굵은 실綸은 가느다란 실絲보다 더 굵다는 뜻이다.”라고 해설하였고, “王言如綸 其出如?”을 “또한 점점 커진다는 뜻이니, 왕의 입에서 나온 후 동아줄?처럼 된다는 뜻이다. 동아줄?은 또 굵은 실綸보다 더 굵다.”라고 해설하였다.
조선시대 윤음은 다양한 이유에서 작성되었는데, 대부분의 경우는 불특정 다수의 민을 훈유하기 위해 작성되었다. 이와 같은 윤음에 관해서는 이미 다양한 연구가 축적되었는데, 대체로 하향식 커뮤니케이션으로서의 윤음, 영조대의 윤음, 언해본 윤음 등이 주목되었다. 반면 윤음이 어떤 절차를 거쳐 지방의 민에게 전달되는지에 대한 연구는 전무한 실정이다. 윤음 작성의 본래 목적이 불특정 다수의 민을 훈유하기 위한 것이라면 윤음의 문서형식이나 내용, 시기도 중요하지만 그 이상으로 불특정 다수의 민에게 윤음을 정확하게 전달하는 과정 역시 중요하다고 할 수 있다. 따라서 조선 후기 윤음을 보다 심층적으로 이해하기 위해서는 윤음의 작성배경, 종류, 서식 등에 대한 이해도 필요하지만, 윤음의 전달 과정에 대한 이해도 꼭 필요하다고 생각된다. 본서는 이와 같은 문제의식에서, 최초 왕언으로 시작되는 윤음이 최종적으로 조선팔도의 민에게 전달되는 각각의 과정을 해명하고자 하였다. 이를 통해 조선시대 하향식 커뮤니케이션의 구조와 절차를 해명하고자 하였다.