에너지전환과 전력산업 구조개편

서문: 전력 공기업 통합, 에너지전환의 교두보 4

제I부 에너지전환과 전력산업 17

제1장 에너지전환기의 한국 전력산업 김윤자 19
1절. 한국 전력산업의 가능성: 배경과 문제의식 19
2절. 에너지전환의 위기와 기회 31
3절. 동북아 슈퍼그리드와 한반도 평화경제의 전망 48
4절. 남북경협과 전력산업 53
5절. 민자발전과 전력 공기업의 역할 60
6절. 소결 67

제2장 에너지전환과 한국 전력산업의 대응 이지웅 71
1절. 서론 71
2절. 기후변화 대응과 에너지전환 72
3절. 주요국 기후변화 대응과 에너지전환 현황 80
4절. 한국의 에너지전환과 전력산업 90
5절. 소결 98

제3장 에너지전환과 포용적 성장 오종석 105
1절. 서론 105
2절. 기후변화와 지속가능한 경제성장 109
3절. 에너지전환에 따른 일자리전환 전략 123
4절. 소결 135

제4장 에너지전환과 지역경제 김종호 139
1절. 서론 139
2절. 재생에너지의 현황과 지역별 분포 141
3절. 재생에너지의 지역경제 기여와 확산의 장애물 154
4절. 재생에너지와 발전 공기업 168
5절. 재생에너지의 확산과 중앙조정자의 필요성 176
6절. 소결 182

제II부 한국 전력산업 구조개편의 경과와 과제 193

제1장 한국 전력산업의 문제와 구조개편의 장단점 주병기 195
1절. 서론 195
2절. 공기업과 사회적 가치 201
3절. 사회적 가치의 관점에서 본 전력산업 구조개편의 득과 실 207
4절. 소결 218

제2장 외환위기 이후 국내ㆍ외 전력산업 구조개편의 평가 안현효 225
1절. 서론 225
2절. 이론적 쟁점 227
3절. 해외의 전력산업 구조개편 238
4절. 한국 전력시장과 해외의 전력거래 255
5절. 소결 264

제3장 문재인 정부 3020 정책의 점검과 과제 정세은 267
1절. 서론 267
2절. 문재인 정부 에너지전환의 내용 269
3절. 재생에너지 확대 계획 평가 277
4절. 기후변화 대응 및 공급안정성 평가 294
5절. 바람직한 에너지전환정책 300
6절. 소결 304

제III부 통합적 전력산업의 비전 307

제1장 전력산업의 혁신을 위한 통합적 전력 공기업 구조 정혁 309
1절. 서론 309
2절. 전력산업 구조개편 평가 310
3절. 전력산업 공기업 구조의 혁신방향 320
4절. 소결 330

제2장 판매경쟁, 전력요금 이슈와 한국전력의 경영구조 송재도 335
1절. 서론 335
2절. 판매경쟁 도입의 효과에 대한 비판적 검토 336
3절. 소매요금, 판매시장 관련 제언 358
4절. 발전자회사들의 수익률 및 경영구조 363
5절. 소결 373
보론. 가격입찰방식의 전력시장이 가지는 한계 375

제3장 한전 수직재통합에 대한 법적 검토 - 에너지 법제의 관점에서 김린 395
1절. 서론 395
2절. 에너지정책에 대한 규범적 체계 396
3절. 에너지정책의 결정 체계 408
4절. 현행 규범환경에 비춰본 한전 재통합 415
5절. 재통합 방안에 대한 절차법적 검토 416
6절. 한전 재통합에 대한 이해관계 조정 420
7절. 한전 재통합의 전제조건 425
8절. 소결 428

제4장 한전의 수직재통합과 노동조합의 대응 박경원 431
1절. 서론 431
2절. 발전분할 이후 노사관계 변화 433
3절. 기후변화 정책과 노동조합 451
4절. 한전의 수직재통합과 노동조합 통합 465
5절. 소결 472

제5장 에너지/전력 산업의 전망과 사회적 합의의 과제 김상곤 477
1절. 본 연구의 의의와 결론 477
2절. 신성장동력으로서 한국 에너지/전력 산업의 전망 484
3절. 에너지전환과 사회적 합의의 과제 490
4절. 전력산업 수직재통합의 전망 496
5절. 통합 전력산업의 구조와 ‘New One-KEPCO’의 지배구조 505

한전의 발표자료를 따르더라도 2016년 이후 건설되거나 건설이 진행되고 있는 신재생에너지발전소 가운데 약 9%는 계통연계 문제로 상당한 기간 동안 발전설비를 가동할 수 없는 상황이다. 이것은 전력계통 인프라가 태양광과 풍력 등 재생에너지 발전설비 증가속도를 따라가지 못한다는 것을 의미한다.
신청 건수 기준 재생에너지의 계통연계 수급의 불균형은 1MW 이하 소형 재생에너지발전소에서 더 크게 나타났다. 1MW 이하 신재생발전설비에 대한 계통보강 비용을 면제해주는 ‘소규모 신재생 접속보장정책’이 발표된 2016년 10월 이후 2019년 11월까지, 1MW 이하 재생에너지 접속신청 건수와 물량은 각각 73,779건과 13,741MW이고, 이 가운데 25,417(34.5%)건, 5,929MW (43.1%)만이 계통에 연결되었다.
...(중략)...정부의 재생에너지 확대를 위한 유인책과 재생에너지 입지 환경의 차이로 인해 재생에너지발전소의 지역적 편중이 심화되고 있는 상황에서 발전과 전력망 등에 대한 종합적이고 집중화된 계획이 수립되지 않으면 계통연계 지연의 문제는 지속적으로, 그리고 더 심각하게 발생할 것으로 우려된다.

향후 신기후체제가 출범하면 에너지 전환과 관련된 글로벌 시장은 확대될 수밖에 없고 에너지 관련 산업은 새로운 성장동력으로 중요한 역할을 하게 될 것으로 전망된다. 이런 기회를 살리려면 한국의 에너지 기술발전을 주도할 수 있는 주력 기업을 키워나갈 필요가 있다. 이런 관점에서 지난 전력산업 구조개편 정책에 대한 근본적인 재검토가 필요하다. 이 정책은 기후협약이 진행되기 훨씬 이전에 공기업의 경영합리화와 생산효율성 개선을 시장기구와 경쟁으로 해결한다는 목적으로 선진국들에서 먼저 도입되었다. 한국은 선진국들의 전력산업이 기후 문제와 같은 새로운 이슈에 관심을 돌리던 2000년대 초반에 뒤늦게 이러한 구조개편에 뛰어들었다. 무리한 경쟁 도입과 민간 사업자 진출이 기존 발전 공기업의 재무적 압박을 가하는 구조를 만들어 발전 공기업의 경쟁력을 악화시키는 부작용을 낳았을 뿐 구조개편이 목적했던 성과는 불분명하다. 지금은 글로벌 경제가 기후변화라는 더 근본적이고 중대한 과제에 직면해 있고 이 과제에 얼마나 효과적으로 대응하느냐가 경제발전의 지속가능성에 중요한 변수로 인식되고 있다. 이제는 우리의 에너지정책도 이 문제를 중심으로 다시 수립될 필요가 있다. 현재의 글로벌 경제가 직면한 기후변화와 에너지전환의 과제 해결에 맞도록 전력산업 정책의 근본적 변화가 필요한 시점이다.

결론적으로 한전과 발전자회사를 수직분할하고 발전자회사 간 경쟁구조를 만든 현 구조는 전력산업이 추구해야 할 공공성이라는 가치에 비추어 볼 때, 정부의 통제에 따른 저렴한 전력요금 이외에는 비판적인 평가를 피하기 어려워 보인다. 현 전력산업 구조는 경쟁적인 시장메커니즘을 전력시장에 도입해야 할 사회적 필요성, 정책적 목표, 목표와 방법에 대해 사회적 동의가 결여되다 보니 추진과정 중간에 멈춰버린 구조인 셈이다.
특히나 동일 사업을 시행하는 공기업의 기능 중복과 경영관리 기능의 비대화는 오히려 비효율성을 야기하고, 이는 기술혁신과 재생에너지 확대에서도 마찬가지이다. 그러므로 정책목표의 효과적이면서도 효율적인 실현을 위해서는 통합적 전력기업의 역할이 중요하다. 사실 발전 공기업 5사는 정부의 정책목표[표 III-1-3]에 맞춰 재생에너지에 투자를 확대하고 재생에너지 발전량 비중도 높이고 있다. 앞선 [표 III-1-1]처럼 재생에너지 투자수익률이 저조한 현실 속에서도 재생에너지 투자를 확대할 수 있는 이유는 발전5사가 공기업이기 때문이다. 이런 면에서 국가적으로 에너지정책을 효과적(그리고 효율적)으로 추진하고자 한다면 공기업의 역할이 매우 중요하다. 하지만 이러한 공기업을 더 효율적이고 효과적으로 활용하고자 한다면 유사 기능을 수행함에도 분할되어 있는 공기업 구조보다는 통합된 공기업 구조가 더 효과적일 수 있다. 가령 현재의 분할 경쟁체제하의 공기업에서는 미세먼지 절감 투자가 비록 공공의 이익에 부합하더라도 수익성과 비용절감 관점에서 타당하지 않으면 우선순위에서 뒤로 밀릴 수 있다. 또는 발전 공기업들이 상호 경쟁 때문에 조정보다는 유사 사업에 중복 투자할 수도 있다. 재생에너지 확대처럼 국가 차원의 에너지정책의 전환에는 분할된 전력산업보다 통합된 공기업을 중심으로 하는 전력산업이 더 효과적일 수 있다는 의미이다. 발전5사의 재생에너지 사업 중복
(서울대학교 산학협력단, 2018: 151)을 고려하면, 전력산업의 재통합은 재생에너지 확산 정책목표 달성을 위해 오히려 불필요한 비용 지출을 절감할 수 있는 방안이다.